Conceptul de “cetăţenie” are o istorie bogată, fiind unul din principiile de bază ale epocii moderne şi ale regimului democratic. Cetăţenia este strâns legată de naţionalitate şi de stat, astfel încât o “cetăţenie europeană” este un concept nou, o noţiune specială datorită caracterului său supranaţional. Ea simbolizează, la modul ideal, comuniunea de scopuri şi de mijloace care există între popoarele statelor membre ale Uniunii Europene şi provine din ideea fondatoare a construcţiei europene: asigurarea păcii în Europa aşa încât naţiunile să convieţuiască în virtutea unor reguli şi instituţii comune pentru care şi-au dat consimţământul liber.
Totuşi, ideea de a crea tip nou de cetăţenie care să cuprindă mai multe popoare nu este în totalitate nouă. O astfel de încercare a fost, până într-un anumit punct, şi cetăţenia romană. Se poate face cu greu o paralelă între cele două, dar există totuşi câteva aspecte comune: dorinţa de a crea un ataşament faţă de valorile unificatoare ale unei construcţii politice superioare care înglobează mai multe state şi naţionalităţi, existenţa garanţiilor juridice şi fiscale recunoscute pe tot teritoriul acesteia, dreptul de a participa la viaţa politică la nivel superior, un statut internaţional special al cetăţenilor în statele terţe.
Cu toate acestea, în forma actuală, cetăţenia europeană poate fi considerată originală şi rezultatul unei preocupări mai vechi a elitelor politice pentru a crea unitate între popoarele europene şi ataşament faţă de valorile comunitare. Modalitatea de atingere a acestor scopuri este tocmai directa implicare a indivizilor în viaţa economică şi politică a Uniunii prin recunoaşterea oficială a unei serii de drepturi de care aceştia se pot bucura indiferent de cetăţenia naţională şi indiferent de statul membru în care se află cu singura obligaţie ca titularii să fie resortisanţi ai statelor membre ale Uniunii Europene.
Necesitateacetăţeniei europene
Uniunea Europeană a fost destinată încă de la începuturile sale (Declaraţia Schumann din 1950) să capete contururi politice şi să devină, pe lângă o comunitate economică, şi una între popoare. Fiind o creaţie a elitelor, ulterior au apărut critici şi controverse aduse Uniunii în ceea ce priveşte deficitul său democratic. Primul pas în acest sens au fost alegerile universale pentru Parlamentul European organizate pentru prima dată în anul 1979.
Teoreticienii construcţiei europene au căutat diverse soluţii pentru a răspunde acestei probleme. În anii ’80, Paul Magnette aprecia cetăţenia ca fiind cel mai utilinstrument pentru a crea legături politice şi juridice între popoare autonome aflate în state distincte. Mai târziu, Philip Herzog a identificat “cetăţenia europeană” ca fiind, alături de îmbunătăţirea democraţiei reprezentative şi participarea activă a cetăţenilor şi actorilor sociali, una dintre cele trei modalităţi pentru a rezolva problema democratică în UE.
Politicienii au conştientizat că pentru o construcţie europeană reală, legitimă şi solidă este necesar ca centrul de interes să se mute asupra ansamblului cetăţenilor din statele membre care sunt beneficiarii şi scopul final al Uniunii. Cetăţenia ar fi trebuit să creeze o societate europeană veritabilă la care să se raporteze toţi indivizii, indiferent de naţionalitate, pe bazele unor noi concepte de solidaritate.
Drumul politic şi juridic pentru atingerea acestui deziderat s-a dovedit mai anevoios decât s-a crezut. Consiliul European de la Fontainebleau (iunie 1984), prin Comitetul Adonnino, a făcut primul pas întocmind un plan care viza facilitarea liberei circulaţii a persoanelor, o mai bună informare, stimularea învăţării limbilor străine, armonizarea unor simboluri comunitare: imn, drapel, paşaport etc. Cetăţenia europeană a fost însă menţionată oficial şi definită şase ani mai târziu, la insistenţele premierului spaniol Felipe Gonzalez prin articolul 8 al Tratatului de la Maastricht: “Este cetăţean al Uniunii orice persoană care deţine naţionalitatea unui stat membru.” În ultimă instanţă fiecărui stat membru îi revine sarcina să indice care sunt cetăţenii săi. Tratatul de la Amsterdam (1997) va adăuga precizarea că “cetăţenia Uniunii completează cetăţenia naţională şi nu o înlocuieşte” şi are la bază principiile comune ale statelor membre: libertate, democraţie, respectarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi principiul statului de drept. Tratatul a întărit protecţia drepturilor fundamentale, condamnând discriminarea, şi recunoaşte dreptul la informaţie şi protecţia consumatorilor. În anul 1999, Consiliul European de la Köln a adoptat”Carta europeană a drepturilor fundamentale” ce va deveni o parte a Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa, document care completează şi dezvoltă el însuşi noţiunea de cetăţenie europeană.
Conţinutul
Dincolo de problemele teoretice, există însă o realitate politică a cetăţeniei europene dată de drepturile pe care le presupune, de aplicarea şi de evaluarea eficacităţii sale.
Tratatul de la Maastricht a instituit cinci categorii de drepturi supranaţionale care se adaugă celor provenite din cetăţenia naţională. În primul rând sunt drepturile la liberă circulaţie, dreptul la sejur şi la stabilire, dreptul la muncă şi studiu pe teritoriul celorlalte state membre ale Uniunii. Legislaţia secundară stabileşte însă şi numeroase condiţii şi chiar limitări pentru exercitarea acestor drepturi (de exemplu intrarea pe teritoriul altui stat membru poate fi interzisă din raţiuni de securitate şi sănătate publică şi trebuie justificată). În al doilea rând, dreptul politic de a vota şi de a candida în alegerile pentru Parlamentul European şi după intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam şi la alegerile locale din statul de rezidenţă, în aceleaşi condiţii cu cetăţenii statului respectiv. Urmează dreptul de a beneficia de protecţie diplomatică şi consulară pe teritoriul unui stat care nu este membru al Uniunii Europene din partea autorităţilor diplomatice ale unui alt stat membru, în cazul în care ţara din care provine cetăţeanul nu are reprezentanţă diplomatică ori consulară în statul terţ respectiv. Se instituie de asemenea dreptul de a adresa petiţii Parlamentului European în oricare din limbile oficiale ale Uniunii şi de a apela la mediatorul european (Ombudsman) în situaţia în care petiţionarii consideră că au fost afectaţi de administrarea şi actele instituţiilor şi organismelor comunitare. Aceste ultime două prevederi urmăresc să elimine deficitul de transparenţă democratică şi să îl apropie pe cetăţean de administraţia europeană, aceasta din urmă fiind numită uneori “eurocraţie” şi având o imagine proastă în statele membre. Comisia europeană îşi respectă şi în acest caz atribuţia de “gardian al tratatelor”, supraveghează aplicarea corectă a prevederilor legate de cetăţenia europeană şi elaborează rapoarte periodice asupra progreselor realizate şi a dificultăţilor întâlnite .
Cetăţenia europeană este un concept complex. În primul rând reuneşte elemente locale, naţionale şi supranaţionale. În al doilea rând, este o cetăţenie incompletă, deoarece conţine un catalog elaborat de drepturi, dar singura obligaţie, aceea de a deţine în prealabil cetăţenia unuia din statele membre ale Uniunii. Şi în final, ca orice construcţie sincretică, se află într-o permanentă evoluţie şi transformare, ceea ce o face greu de definit şi încadrat teoretic.
Dar mai important decât aspectele teoretice este scopul final al acestui corp de reglementări juridice: crearea unei identităţi europene mult mai profunde decât cea dată de apartenenţa geografică şi istorică, făcând referire la o adevărată cultură civică europeană. Pe lângă drepturi, este necesară şi cointeresarea şi participarea activă la evenimentele care privesc viaţa politică, socială, economică şi culturală a Uniunii Europene. Este o misiune dificilă. Apatia politică şi scepticismul cetăţenilor europeni sunt în prezent o realitate, cel mai evident fiind absenteismul înregistrat la alegerile europene. Deşi europenii au parte de beneficiile aduse de regimul juridic al cetăţeniei, încă nu există o identitate europeană puternică care să-i mobilizeze. Pentru a stimula interesul şi o participare mai activă este necesară întărirea mijloacelor şi a strategiei de comunicare (pe lângă serviciul Europe Direct lansat în 1998), simplificarea accesului la informaţii europene.
Cetăţenia ar trebui să creeze o veritabilă societate europeană la care indivizii să se raporteze, dar simpla impunere a acestui fapt ca o necesitate dinspre instituţiile europene spre cetăţeni nu este durabilă pe termen lung. Drepturile economice, politice şi juridice pot crea cetăţeni europeni de jure, dar ele aduc doar un element material care are nevoie să fie dublat şi de un sentiment al apartenenţei profunde la Uniunea Europeană şi să treacă peste rivalităţi şi culturi naţionale. Fără această dimensiune politică şi civică, Uniunea Europeană nu va fi un proiect desăvârşit care să-i confere stabilitate şi durabilitate într-un context politic şi economic mai nesigur.
