Raportul Comisiei Prezidenţiale de Analiză a Regimului Politic şi Constituţional din România constituie fără îndoială unul dintre subiectele importante de pe agenda politică şi mediatică actuală.
Modificarea Constituţiei nu constituie un subiect nou în dinamica recentă a spaţiului politic, dar declaraţiile despre transformarea acestui subiect în punct central al viitoarei campanii electorale a preşedintelui sau interpretările care leagă necesitatea schimbării Constituţiei de majoritatea largă ce susţine actualul Guvern (pe principiul „să nu irosim majoritatea, că nu se ştie când ne mai întâlnim cu ea”) fac actualitatea acestei dezbateri cu atât mai pregnantă.
Este important de remarcat, la prima vedere, instituţionalizarea veritabilă de către actualul preşedinte a procedurii emiterii unor rapoarte de către comisii – raportul despre regimul politic făcând parte dintr-o serie de documente îndelung dezbătute („Raportul Tismăneanu”, Raportul asupra Educaţiei etc.). Efortul acestor comisii şi produsele lor intelectuale constituie fără îndoială elemente care suplimentează constructiv dezbaterea politică internă; legitimitatea lor, la fel, nu poate fi pusă la îndoială. Este discutabil însă în ce măsură practica rapoartelor aduce cu sine schimbări instituţionale veritabile, mai ales în condiţiile în care asemenea documente constituie întreprinderi extrem de ambiţioase.
Există mai multe puncte pe care documentul le atinge în prima sa parte. Pe de o parte, există referiri importante la necesitatea privirii Constituţiei nu numai în calitate de act fundamental, ci de veritabil moment fondator al unei democraţii consolidate. Aducând în prim-plan ideea că actele constituţionale trebuie să nu fie decalate de realitatea socială şi politică pe care o prescriu, autorii documentului furnizează mai multe motive din sfera politicii comparate şi a dreptului constituţional menite să justifice acest demers intelectual.
În acest punct, există însă mai multe probleme. Pe de o parte, se vorbeşte despre momentul 1991 ca despre un „moment ratat”, Constituţia fiind expresia politicilor FSN şi ale lui Ion Iliescu; modificarea din 2003 este mai degrabă o adaptare funcţională a legii menite a înlesni integrarea în structurile UE şi NATO. Există mai multe argumente care pot susţine teza autorilor raportului în ceea ce priveşte „ratarea” momentului 1991; având însă în vedere gradul de participare politică a cetăţenilor şi interesul lor pentru precedenta modificare a Constituţiei (care, indiferent cât de tehnică poate părea, a fost susţinută în cvasi-unanimitate de actorii politici români la acel moment) nu cred că existenţa acestui document sau iniţierea unei noi dezbateri va determina o implicare sporită a electorilor în viaţa cetăţii.
În plus, structura documentului este într-o mare măsură una deschisă aproprierilor şi controverselor politice. Raportul Comisiei ia în mai multe momente forma unui ghid de politică sau drept comparat, din care decidenţii politici sunt invitaţi să îşi aleagă soluţiile preferate. Acest proces de operare a selecţiei (în principiu prin grila doctrinei proprii) poate da naştere la variante şi formule instituţionale extrem de variate, care să accentueze mai degrabă diversitatea de opinii, făcând dificilă negocierea lor.
Un al doilea argument care reclamă necesitatea adoptării unei noi Constituţii este sensibilitatea sporită, în viziunea autorilor, a actualului document la crizele politice, alături de lipsa unor mecanisme eficiente de gestionare a acestora. Pe de o parte, există într-adevăr probleme de definire a relaţiilor dintre autorităţile publice în actualul text constituţional. Pe de altă parte, responsabilitatea actorilor pentru naşterea crizelor politice nu poate fi ocultată. Coabitarea nu este per se cauza crizelor, şi chiar dacă Legiuitorul Constituţional nu a putut prevedea această ipoteză, este dificil de crezut că politicienii au rămas lipsiţi de resurse în depăşirea acestei probleme. Indicarea alegerilor anticipate drept soluţie de depăşire a crizelor politice este discutabilă – de cele mai multe ori rezultatul electoral nu face decât să confirme distribuţia anterioară, forţând actorii să revină la masa negocierilor. În acelaşi timp, nu se poate spune că resursele compromisului au fost total epuizate exclusiv din cauza dispoziţiilor constituţionale: argumentele actualei coaliţii de guvernare, de exemplu, arată că înţelegerile dificil de anticipat sunt realizabile şi în condiţiile actualei Constituţii.
O serie de alte constatări surprind cu acurateţe mai multe probleme ale sistemului politic actual. Bicameralismul diferenţiat exclusiv prin norma de reprezentare diferită a celor două camere este o ţintă legitimă a criticilor raportului, care propune soluţiile adecvate. Similar, erodarea funcţiei legislative şi de control a Parlamentului constituie un alt aspect care trebuie să reclame atenţia participanţilor la această dezbatere – în acest punct, mai multe elemente trebuie avute în vedere. Cauzele acestui fenomen nu stau numai în dispoziţiile constituţionale, care conţin elemente de siguranţă ce nu au fost exploatate încă de către actorii politici sau juridici.
Astfel, în cazul ordonanţelor de urgenţă, în 2003 a fost introdusă în articolul 115 alineatul 4 obligaţia emiterii lor în circumstanţe extraordinare, cu obligativitatea motivării caracterului de urgenţă al acestui document. Faptul că nu au existat invalidări în contenciosul administrativ sau constituţional ale ordonanţelor în temeiul acestui criteriu arată că problema nu este neapărat una de normă, ci de interpretare a ei.
În acelaşi timp, Legislativul are la dispoziţie instrumentul emiterii legii de abilitare a Guvernului, care stabileşte condiţiile exercitării de către acesta a prerogativei emiterii ordonanţelor, instrument care nu a fost folosit de parlamentari pentru întărirea propriei poziţii. Concomitent, nu trebuie omisă disfuncţionalitatea din interiorul partidelor politice (mai ales în cazul majorităţii guvernamentale).
Comunicarea dintre miniştrii şi parlamentarii partidului ar trebui să transpună agenda comună a organizaţiei politice. Soluţia propusă de raport – înscrierea cu prioritate a legilor pe ordinea de zi (sau la paritate cu ordonanţele) nu compensează lipsa de comunicare a politicienilor sau reticenţa utilizării unor instrumente constituţionale.
Aceeaşi discrepanţă între limitele instituţiilor descrise de Constituţie şi acţiunea lor în cadrul sistemului politic românesc este manifestă şi în momentul în care este discutată poziţia Curţii Constituţionale. Într-adevăr, în condiţiile crizei politice, importanţa şi vizibilitatea instituţiei au crescut vizibil – este de discutat însă dacă importanţa verdictelor tribunalului constituţional constituie în sine un motiv de îngrijorare. Din punct de vedere formal, atenţia mediatică şi politică pe care au suscitat-o interpretările celor nouă judecători ar trebui să genereze în mod curent o asemenea reacţie. Pe de altă parte, se poate argumenta că CCR a fost obligată nu de natura normelor constituţionale, ci de acţiunile actorilor politici să joace cu reticenţă (aşa cum recunoaşte şi raportul) rolul de arbitru al vieţii politice, generând astfel numeroase controverse. Or, în acest punct, edictarea unor noi norme constituţionale nu este o garanţie credibilă şi suficientă a prevenirii unor noi conflicte politice.
Dacă politicienii au considerat că riscul unor decizii imprevizibile ale Curţii este mai mic decât perspectivele unui acord politic, acelaşi raţionament se poate repeta şi în cadrul altui aranjament constituţional. Nu trebuie omis în acelaşi timp că o soluţie în privinţa deciziilor anterioare poate fi găsită prin actualele mecanisme instituţionale – Curtea poate deroga oricând de la propria jurisprudenţă.
Există, aşadar, în raportul comisiei prezidenţiale argumente întemeiate şi legitime care susţin ajustarea actualului cadru constituţional. Pe de altă parte, actualul sistem de norme conţine resurse care pot fi valorificate în acelaşi sens în prezenţa voinţei decidenţilor politici de a da o altă interpretare unui set consistent de norme.
Principala problemă a documentului este că, deşi prezintă coerent o serie de disfuncţionalităţi ale actualului regim politic, nu stabileşte cu mare claritate cauzele lor – conduita actorilor sau efectul inevitabil al regulii. Indiferent însă de valoarea sau eficienţa formală a unei legi fundamentale, aceasta nu poate produce efectele dorite dacă actorii politici nu îşi asumă ei înşişi moderaţia necesară respectării ei.
