Piaţa americană a lobby-ului cântărea oficial 1,5 mld. USD în 2000, plusând până în 2006 la 2,6 mld. Patton Boggs LLP, Cassidy & Assoc şi Akin, Gump et al. erau cele mai puternice grupuri de presiune a ultimilor zece ani. Chiar şi cei mai mari finanţatori sunt vizibili: Camera Americană de Comerţ (cu cheltuieli de 338 mil. USD în perioada 1998 – 2007), talonată de către General Electric (161 mil. USD) şi American Medical Assn (157 mil. USD). La nivel sectorial, efervescenţa pieţei este întreţinută în primul rând de grupurile farmaceutice, financiare şi tehnologia comunicaţiilor.
Spre deosebire de americani, puzderia de grupuri europene de presiune se scaldă în inaccesibilul informaţiilor cu privire la clienţi, venituri şi taxele practicate. În ciuda iniţiativelor recente, transparenţa rămâne doar un deziderat. Abia începând cu primăvara lui 2008 grupurile de interese se vor înregistra voluntar într-un registru oficial european. Însă obligaţia dezvăluirii detaliilor legate de purtătorii de interese specifice, fondurile alocate, veniturile şi cheltuielile companiilor specializate în servicii de lobby are şanse de materializare abia în perspectiva anilor 2009 sau chiar ulterior.
Mixul intereselor şi a mecanismelor de promovare
Structura instituţională europeană este fragmentată, ceea ce asigură multiple canale de influenţă a decidenţilor. Ţintele cele mai importante pentru grupurile de interese sunt Comisia, Consiliul şi Parlamentul European. Prima deţine monopolul iniţiativelor legislative. Arena Consiliului este ceva mai complicată. În primul rând, lobbiştii curtează indirect delegaţiile naţionale la Bruxelles; în al doilea rând, sunt vizaţi membrii numeroaselor grupuri de lucru; în al treilea rând, influenţe directe pot fi exercitate chiar prin intermediul guvernelor naţionale. Procedura de co-decizie deschide tot mai mult şi platforma intereselor faţă de Parlamentul European (PE). La acest nivel ţintele principale ale grupurilor de interese sunt reprezentate, în special, de către preşedinţii de comitete şi raportorii desemnaţi. Cei din urmă redactează răspunsurile la propunerile legislative ale Comisiei şi amendamentele concrete ale PE. Aşadar, coerenţa argumentelor invocate de grupurile de interese pot însoţi observaţiile şi propunerile PE aduse iniţiativelor legislative ale CE în sesiunile plenare ale comitetelor. Nu în ultimul rând, prerogativele PE în ceea ce priveşte elaborarea bugetului UE asociază activităţii de lobby un rol crucial la acest nivel. Adeseori, preşedinţii grupurilor parlamentare dau membrilor acestora instrucţiuni de vot, atât la nivelul comitetelor de experţi, cât şi în sesiunile parlamentare.
De la bun început observăm că politicile publice europene balează între cel puţin două dihotomii centrale: naţional versus european şi public versus privat. Vectorii decizionali pot izvorî, aşadar, din interesele specifice publice sau private naţionale care pot fi transpuse la nivel public sau privat european, dar şi vice-versa.
Realitatea ne oferă o combinatorică care porneşte de la un Bruxelles care «guvernează» şi unde intenţia parcurge drumul spre decizie de la nivel public european spre cel guvernamental naţional (ex. implementarea Acordului Schengen) sau spre sectorul privat naţional (ex. regulamentele europene cu privire la siguranţa şi protecţia muncii sau cele cu privire la mediu).
Multiple norme şi standarde industriale au pornit de la nivelul sectorului privat european spre cel privat naţional. Este în special cazul federaţiilor şi asociaţiilor profesionale sau patronale (ex. CIAA pentru industria alimentară şi băuturi, ETUC pentru camerele de comerţ sau FIM pentru industria motoretelor).
Pe de altă parte, este suficient bătătorit şi drumul dinspre sectorul privat european spre domeniul public naţional. Campaniile sau declaraţiile deschise sunt mijloace de influenţă des întâlnite (ex. Actul Unic European a fost rezultatul eforturilor industriaşilor ERT; agenda de la Lisabona a prioritizat competitivitatea ca obiectiv major în urma eforturilor de lobby conjugate ale UNICE şi ERT; distribuţia drepturilor de aterizare a rezultat în urma campaniei informale a asociaţiei companiilor aeriene AEA; campaniile Amnesty pentru politici naţionale transparente sunt alte exemple concrete).
Mult mai important din perspectiva poziţiei noastre de nou stat membru ţine de delimitarea oportunităţilor de a influenţa decizia UE de la nivel naţional. Primii vectori dinspre sectorul public naţional spre cel public european sunt reprezentaţi chiar de către foştii membrii ai guvernelor naţionale care activează în calitate de experţi ai comitetelor Comisiei Europene. Mai rar apar însă situaţiile în care sectorul public naţional influenţează decizia unui sector privat european (ex. guvernul francez şi-a materializat intenţia de a avea propria-i industrie de apărare spaţială, Aerospatiale, inclusă într-un consorţiu european cu British Aeropace şi German Dasa cu costul privatizării sale parţiale; autorităţile locale din regiunile dependente de industria siderurgică au format o umbrelă public-privată puternică care militează pentru interesele lor specifice – actuala EIRA).
Adeseori, sectoarele private naţionale îşi promovează interesele specifice în cadrul asociaţiilor şi federaţiilor europene de profil. Tentativele de monitorizare şi influenţare a actorilor aceluiaşi sector la nivel european constituie cel mai des uzitat vehicul militant (ex. de la farmacişti, companii de telecomunicaţii, până la grupurile de consumatori; apar şi cazuri de monopol natural cum este cel al TGV-ului franţuzesc care condiţionează traficul celorlalte mijloace de transport în statele membre occidentale).
În final, cea mai dificilă pare orchestrarea influenţei sectorului privat naţional exercitată direct asupra sectorului public european. Aici intervin adeseori firmele private de lobby şi reprezentanţii sectoriali privaţi în comitetele europene de specialitate. Simfonia grupurilor private de lobby care intră, nu de puţine ori, în conflict este dură şi veritabil pan-europeană (ex. Compania Philips a obţinut în 1986 protecţia compact discurilor sale invocând principiul “industriei tinere”; companiile farmaceutice au reuşit promovarea directivei europene cu privire la ţigarete, în 2001, în detrimentul industriei de tutun).
Defalcarea celor opt vectori de influenţă pare simplistă. Ei devin mult mai volatili în realitate, iar grupurile de lobby pot forma organisme hibride. Apar, aşadar, tipuri de actori – purtători ai unor interese specifice -, sub forma agenţiilor public-private numite prescurat GONGO (governmental organised NGOs) sau GINGO (governmental interested NGOs). Comisia Europeană cheltuieşte peste 1 miliard de euro anual pentru dezvoltarea expertizei ONG-urilor şi stimularea participării lor la procesul decizional european (ex. sectorul sănătăţii sau al mediului) pentru a compensa mult invocatul deficit informaţional din procesul decizional european. Una însă dintre cele mai “groteşti” şi critice finanţări în acest sens viza alocarea a peste jumătate din bugetul Comisiei Europene către Friends of the Earth Europe, care promovează cică interesul european de stopare a încălzirii globale (The Telegragh, 20 august 2007).
La antipodul lor se află jucătorii BONGO (business organised NGOs) şi BINGO (business interested NGOs). Un grup sofisticat de lobby va combina multiplii vectori de influenţă în funcţie de gradul de conştientizare a problematicii invocate, a momentului lansării campaniei de informare, a spaţiului dezbaterii, în funcţie de riscurile şi oportunităţile politico-economice specifice. Specialiştii reduc această artă la “meta-jocul celor trei P” (persons, positions, procedures).
Machiavelli la Bruxelles
Stabilirea liniei de demarcaţie între promovarea unui interes şi manipulare sau trafic de influenţă rămâne încă o problemă netranşată de la ale sale origini (latinescul “manu agere” şi “manu pulare” care se referă la acelaşi efect de influenţare), nici de către renumitele coduri de conduită, etică şi transparenţă a lobby-ului, nici chiar de însuşi Machiavelli. Se cunosc însă extremele date de lobby-ul definit ca influenţare legitimă a deciziilor politice – prin activităţi de comunicare profesionist realizate, care implică expertiză legislativă şi tehnică, abilităţi şi strategii discursive –, respectiv de traficul de influenţă favorizat de primirea ori acceptarea de bani sau alte foloase materiale de către o persoană care are influenţă sau care lasă să se creadă ca are influenţă asupra unui funcţionar. Cea din urmă este sancţionabilă conform Codului Penal cu ani buni de închisoare. Natura influenţei poate ţine atât de determinarea de a face, cât şi de a nu face un act care intră în atribuţiile sale. De exemplu, ExxonMobil este unul dintre cei mai versaţi oponenţi ai problematicii legate de mediu transpusă în Protocolul de la Kyoto şi dezvoltă un acerb lobby pentru blocarea ratificării sale de către SUA.
Nimeni nu poate spune cu precizie care este numărul companiilor active de lobby la Bruxelles. Cert este că grupurile acreditate la Parlamentul European şi care au un sediu permanent la Bruxelles se ridică la aproximativ 3.000. Sistemul decizional european cade însă sub ploaia a peste 15.000 de voci angajate de grupurile de lobby în favoarea purtătorilor de interese particulare.
Distribuţia lor favorizează, fără să ne surprindă, cvasi-totalitatea problematicilor economice (98%) şi mult mai puţin cele sociale (2%). Interesele promovate ţin în special de federaţiile comerciale europene (35%), consultanţi comerciali (15%), companii private (13%), ONG-uri în domenii precum sănătate, mediu sau drepturile omului (13%), sectoare private de afaceri şi sindicate (10%), reprezentanţi regionali (8%), orgnizaţii internaţionale (5%) şi think-tankuri (1%) (Lehman, 2003). La acestea se mai adaugă delegaţiile oficiale ale altor 150 de guverne naţionale. Nu lipsesc nici platformele naţionale de lobby (ex. Dutch European Affairs Platform). O iniţiativă recentă de hub naţional al lobby-ului a constat în lansarea pe 11 octombrie 2007 a unui centru numit the Czech House, care găzduieşte organizaţii patronale şi grupuri de interese precum CzechTrade, CzechTourism sau CEBRE (Czech Business Representation) etc., dar şi companii precum Czech Airlines (ČSA) sau cea a companiei energetice ČEZ. Evident, ea precede preluarea Preşedinţiei Uniunii Europene de către Cehia în anul 2009. The Prague Post (17.10.2007) descria anvergura evenimentului la care au participat politicieni, reprezentaţi diplomatici, oameni de afaceri etc. şi care coagulează interesele majorităţii grupurilor ceheşti la Bruxelles. Excepţie fac, de exemplu, grupurile de interese ale celor 8 regiuni de dezvoltare (din 14) care au preferat să-şi păstreze mai vechile sedii din Bruxelles. Este şi cazul reprezentanţilor regiunii Bohemiei Centrale renumiţi pentru reuşita lor în capitalizarea intereselor în cadrul Programului de Dezvoltare Regională 2007 – 2013.
Cutia neagră a lobby-ului european: malversaţiuni
Nu se ştie cu exactitate cine face lobby, în numele cui şi în ce domeniu. Fără doar şi poate, există „grupuri principale” care pretind că îi reprezintă pe cetăţeni, dar care au fost susţinute de fapt financiar de către agenţiile de consultanţă ale unor companii cu interese precise. Reglementarea acestei “cutii negre” a pieţei europene a lobby-ului, pornind de la înregistrarea voluntară sau obligatorie într-un registru al grupurilor de interese şi până la transparenţa veniturilor suscită încă aprigi controverse. Managementul afacerilor publice care încearcă să desluşească aceste iţe gravitează în jurul a trei poli principali: „Alliance for Lobbying Transparency & Ethics Regulation” (ALTER EU), Society of European Affairs Proffesionals (SEAP) şi European Public Affairs Consultancies Association (EPACA). Primii susţin obligativitatea monitorizării grupurilor de presiune, însă cele două asociaţii din urmă apară cu înverşunare privilegiul secretomaniei şi al autoreglementării.
UE nu a avut până acum parte de un scandal de magnitudinea celui generat de Jack Abramoff – celebrul lobbist de la Washington – despre care în 2005 s-a aflat ca îşi înşela clienţii şi obişnuia să mituiască oficiali americani. Câteva cazuri recente de acorduri dubioase ale lobbiştilor specializaţi în industria chimică sau energetică au reprezentat totuşi impulsuri noi la semnalele de alarmă de la Bruxelles.
Inteligenţa grupurilor de interese şi presiune presupun reguli etice şi transparente pentru a evita ipocrizia, populismul, verva electorală, lichelele, derbedii isteţi şi şmecherii. Amprenta lor asupra procesului decizional se poate rapid traduce în imparţialitate şi atingere la principiile democratice. Mai concret, se urmăreşte a se evita următoarele riscuri asociate lobbicraţiei:
* Accesul privilegiat – este vorba în special de cazul giganţilor corporatişti sau al asociaţiilor patronale. Politica Comisiei Europene cu privire la inovarea carburanţilor biologici este rezultanta recomandărilor redactate de către BIOFRAC (Biofuels Research Advisory Council). Componenţa acestuia alunecă rapid în favoarea celor 4 companii petroliere şi alte 4 companii de biocarburanţi, în defavoarea singurului reprezentant al industriei alimentare, a unui altuia din industria lemnului, unuia din sectorul energetic, unui fermier, a 8 academicieni (ba chiar majoritatea lor au legături strânse cu companiile petroliere şi de biotehnologii) şi, nu în ultimul rând, a EuropaBio (cea mai mare asociaţie de lobby reprezentând companiile producătoare de biotehnologie). Absenţa a cel puţin unui reprezentant al grupurilor de presiune legate de mediul înconjurător s-a reflectat evident în conţinutul raportului BIOFRAC: “Biofuels in the European Union. A vision for 2030 and beyond”, publicat în iunie 2006, şi care a devenit document oficial al CE. Realitatea este că întreaga legislaţie europeană rezultă în urma lucrărilor a circa 1350 de grupuri de experţi, organizate similar precum BIOFRAC.
* Uşi turnante – contactele personale şi informaţiile din interior sunt ingrediente esenţiale ale jocului eficient a lobby-ului. Intensitatea lor creşte o dată cu viteza de rotire a uşilor batante între instituţiile europene şi grupurile de interese. Jean-Paul Mingasson, fostul Director General al DG pentru Întreprinderi şi Industrie (2002 – 2004) şi al DG pentru Buget (1989 – 2002), a părăsit Comisia Europeană în 2004 pentru funcţia de Consilier General al BusinessEurope (confederaţia industrişilor europeni – fostul UNICE). Astfel, înainte de 2004, participase personal la redactarea reglementărilor europene cu privire la industria chimică, iar după 2004 a lansat campania de presiune împotriva lor, în numele BusinessEurope. Exemple similare se găsesc în majoritatea politicilor publice europene. De exemplu, James Currie, fostul director al DG pentru Mediu şi responsabil cu Siguranţa Nucleară şi Protecţia Civilă (1997-2001), a devenit ulterior un salariat al British Nuclear Fuels, pe funcţia de Director Non-Executiv.
* Metode dubioase şi pretenţia de independenţă – motivele reale ale grupurilor de interese sunt adeseori ascunse. Lobbiştii pretind că reprezintă organizaţii non-profit sau “experţi independenţi”. În 2005 nu se deconspirase că o organizaţie care lansase “Campania Creativităţii” (C4C), reprezentant pretins al artiştilor, muzicienilor, designerilor, dezvoltatorilor de software şi a altor profesii creative, era de fapt orchestrată de către Campbell Gentry, o companie de relaţii publice. Efervescent lobbist activ la Parlamenul European a stimulat adoptarea unor măsuri rigide de protecţie a patentelor de software, evident în favoarea multinaţionalelor din domeniu. Campania în aparenţă susţinută de către indivizii creatori, era în realitate finanţată de către Microsoft, SAP, asociaţia industrială CompTIA. Problema nu a fost niciodată tranşată. Nu a condus la un rezultat clar al surselor de finanţare şi al adevăraţilor clienţi nici solicitarea directă a unor clarificări adresată C4C.
Iniţiativa europeană de transparentizare
În cadrul unui seminar organizat de Comisia pentru afaceri constituţionale care a precedat un raport al Parlamentului pe această temă (8 octombrie 2007), participanţii s-au împărţit repede în oponenţi şi susţinători ai iniţiativei europene în favoarea transparentizării pieţei lobby-ului.
”Grupurile de interese în sine reprezintă un lucru pozitiv. Noi (deputaţii europeni) îi salutăm pe toţi cei care îşi pot aduce contribuţia”, a afirmat preşedintele Comisiei, socialistul german Jo Leinen. La rândul său, redactorul raportului privind activitatea grupurilor de interese, Alexander Stubb, reprezentant al Coaliţiei naţionale finlandeze consideră că „activitatea grupurilor de interese este o parte esenţială a demersului parlamentar”. Grupurile de interese „ne furnizează informaţii utile, iar (deputaţii europeni) sunt suficient de inteligenţi ca să îşi dea seama că informaţia pe care o obţin este subiectivă.” Pe de altă parte, deputatul ecologist luxemburgez Claude Turmes califică imensa dependenţă de recomandările grupurilor de interese drept o slăbiciune. El susţine ideea că deputaţii europeni ar trebui să aibă un personal mai numeros care să strângă informaţii în mod independent.
Lansată încă de la sfârşitul anului 2006, Parlamentul European a susţinut apelurile privind obligativitatea de a face publice informaţiile privind grupurile de interese de orice natură. Un registru în care înscrierea se va realiza voluntar va fi lansat la începutul anului viitor, la iniţiativa lui Siim Kallas, vice-preşedintele CE. Lyn Trytsman-Gray, membru al SEAP, şi-a exprimat acordul cu privire la înscrierea voluntară în registru, însă socialistul britanic Richard Corbett sublinia că un sistem pe bază de voluntariat nu poate funcţiona eficient, căci vor eluda această opţiune exact persoanele şi grupurile controversate. Jim Murray, membru al Organizaţiei Europene a Consumatorilor (BEUC) introduce în discuţie necesitatea eficientizării procesului voluntar prin existenţa unor avantaje clare pentru cei înscrişi. Pe de altă parte, având în vedere numărul de interese care ameninţă cu boicotarea înscrierii, se pare că nu va mai dura mult până când va fi introdus un sistem de înscriere obligatorie.
În definitiv, solicitarea executivului european ca informaţiile financiare să fie făcute publice a fost şi mai aprig dezbătută. José Lalloum, membru al EPACA, s-a declarat favorabil iniţiativei atâta timp cât acest lucru se aplică tuturor, însă înscrierea fiind voluntară rezultanta va fi, fără echivoc, de denaturare a concurenţei. Thomas Tindeman, membru al Consiliului Barourilor şi Organizaţiilor Juridice din Europa, invocă chiar că deconspirarea publică a clienţilor ar fi contrară regulii de confidenţialitate şi ar putea atrage sancţiuni penale.
În România?
Există cu certitudine o piaţă cu un imens potenţial de dezvoltare pentru lobby şi în România, chiar dacă cu jucători activi mai puţini vizibili. Central Europe Consulting Government Relations este prima companie românească de lobby, care începând cu luna mai 2007, îşi continuă activitatea sub un nou nume, Candole Partners, cu sediul central la Praga. Aderarea la UE i-a adus o arie de consultanţă mai vastă, orientată spre clienţii din toate cele 6 state membre ale UE din Europa Centrală şi de Sud-Est.
Lobbicraţia nu şi-a găsit încă clara sa reglementare nici la noi. Profesionalizarea grupurilor de interese pe baza codurilor de bune practici, ca formă de autoreglementare, trebuie urmată de recunoaşterea profesiunii de lobbist. În acest ea ar trebui înscrisă în Clasificarea Ocupaţiilor din România (COR) şi inclusă expres în codul CAEN. Actualul cod 7414 (Activităţi de consultanţă pentru afaceri şi management) pare corespunzător, dar vag pentru desfăşurarea unei activităţi de lobby profesioniste. Şi de ce nu, reglementarea domeniului ar trebui să se finalizeze printr-o lege specifică, aşa cum doar Georgia (1998), Lituania (2001) şi Poloniei (2005) au reuşit această performanţă, până în prezent, în rândul ţărilor est europene.
Pentru a descâlci în continuare ghemul mecanismelor de lobby recomand cel puţin două lecturi de profil. Andreas Geiger ne propune de curând un ghid util pentru capitalizarea intereselor unui actor sau grup de actori: “EU Lobbying Handbook”, editat de către Helios Media GmbH, în anul 2006. Apoi, profesorul Rinus van Schendelen, de la Universitetea Erasmus din Rotterdam, aduce un plus informaţional în lucrarea “Machiavelli in Brussels. The art of lobbying the EU”, aflându-se la a doua sa ediţie editată de către Amsterdam University Press, în anul 2005.
