Termenul „parteneriat public-privat” (PPP) nu este definit legal la nivelul UE. În general, acesta desemnează cooperarea, în diferite forme, dintre autorităţile publice şi mediul de afaceri, în scopul asigurării finanţării, construcţiei, renovării, managementului, întreţinerii unei infrastructuri sau furnizării unui serviciu. Elementele care caracterizează, de regulă, PPP constau în:
* Durata relativ lungă a relaţiei de cooperare dintre partenerul public şi cel privat;
* Metoda de finanţare a proiectului se bazează pe aportul partenerului privat; cu toate acestea, în anumite cazuri, partenerul public contribuie şi el la finanţare, uneori într-o măsură substanţială;
* Rolul important aparţine operatorului economic (partenerului privat) care participă la diferitele stadii ale proiectului (concepere, realizare, implementare, finanţare). Partenerul public contribuie cu precăadere la definirea obiectivelor de atins, în termeni de interes public, calitatea serviciilor furnizate şi politica de preţuri. De asemenea, acesta are responsabilitatea monitorizării îndeplinirii acestor obiective;
* Distribuţia riscului între partenerul public şi cel privat: de regulă, riscul este transferat acestuia din urmă, însă măsură în care acest transfer are loc diferă de la caz la caz, în funcţie de natura proiectului, de capacităţile fiecărui partener de a suporta riscurile şi de rezultatele negocierilor.
Abordarea PPP la nivelul UE. Comisia Europeană şi Curtea Europeană de Justiţie tind să introducă în acest concept orice cooperare dintre actorii publici şi cei privaţi. Categoriile juridice cărora li se subsumează multitudinea de formule de cooperare sunt, de regulă, contractele de achiziţii publice şi concesiunile. Dacă primele dintre ele beneficiază de un regim juridic specific, prevăzut în legislaţia concurenţială secundară, acesta nu este şi cazul concesiunilor, cărora li se aplică principiile din Tratatul CE privind piaţa internă, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie. Modalitătile de instituire a PPP constau:
* fie într-un contract, caz în care relaţia dintre partenerul public şi cel privat este de natură pur contractuală;
* fie în crearea unei noi entităţi economice, controlate în comun de partenerul public şi cel privat.
În aprilie 2004, Comisia Europeană a prezentat o Carte verde (Green Paper) cu privire la PPP şi dreptul comunitar aplicabil contractelor de achiziţii publice şi concesiunilor1, în care prezintă regimul juridic actual al PPP şi lansează o dezbatere cu privire la îmbunătăţirea aplicării dreptului comunitar al contractelor de achiziţii publice şi concesiunilor în cazul PPP. Legătura dintre materia ajutorului de stat şi cea a parteneriatului public-privat a devenit o problematică importantă la nivel comunitar în anul 2002. Comisia Europeană a remarcat că trebuie asigurată compatibilitatea între PPP şi regulile de ajutor de stat (Linii directoare privind parteneriatele public-private de success, Comisia Europeană, martie 2003).
Apar însă o serie de riscuri cu privire la conflictul cu principiile ajutorului de stat. Favorizarea unei întreprinderi în cadrul unui PPP este, de regulă, exclusă atunci când această întreprindere este selectată în cadrul unei proceduri de licitaţie deschisă, transparentă şi nediscriminatorie. Atunci când ulterior licitaţiei sunt folosite procedurile de negociere care conduc la modificări ale contractului în avantajul contractorului declarat câştigător, există suspiciuni puternice privind existenţa elementelor de ajutor de stat2. În cazurile de PPP, dacă se ajunge la concluzia că au fost acordate ajutoare de stat prin supracompensare (remuneraţie excesivă plătită de către stat), Comisia Europeană poate dispune recuperarea ajutorului de stat. În mod similar, anumite garanţii de stat care implică ajutor de stat nu pot fi executate de împrumutători.
Cum se analizează caracterul de ajutor de stat al unui parteneriat public-privat? Există câteva aspecte generale care trebuie luate în considerare pentru a evalua caracterul de ajutor de stat în cazul unui parteneriat public-privat:
* Eşecul pieţei – Primul aspect este acela de a stabili dacă există un eşec al pieţei. Parteneriatul trebuie să se concentreze numai asupra acelor proiecte care nu sunt atractive pentru investitorii privaţi întrucât nu ar fi viabil din punct de vedere financiar pentru aceştia să cumpere sau să investească fără intervenţia autorităţilor publice. Acest aspect elimină dubiile că parteneriatul concurează alţi investitori privaţi.
* Selectarea unui partener privat – Autoritatea publică trebuie să îşi aleagă partenerul privat prin licitaţie publică. Licitaţia trebuie să se realizeze printr-o publicitate riguroasă, astfel încât să fie aduse la cunoştinţa potenţialilor investitori principalele criterii care trebuie îndeplinite. Scopul licitaţiei este să prevină selectarea unui singur agent economic care ar putea să îşi îmbunătăţească competitivitatea pe piaţă. Din acelaşi motiv, este recomandabil ca primul contract să se încheie pe o perioadă de 3-4 ani, iar după aceea să se desfăţoare o altă procedură de licitaţie. Aceasta minimizează distorsionarea potenţială a concurenţei. Altfel partenerul iniţial ar fi avantajat pe măsură dezvoltării proiectului. Licitaţia publică se dovedeşte, de asemenea un ghid bun pentru a arăta de câţi bani publici este nevoie pentru demararea proiectului.
* Profitabilitatea/Venitul realizat – Un alt aspect legat de ajutorul de stat ţine de modul în care vor fi împărţite veniturile (dividendele) rezultate din proiect. Un parteneriat este considerat lipsit de elemente de ajutor de stat în cazul în care atât contribuţia privată, cât şi cea publică sunt proporţionale/identice cu profitul obţinut de părţi. Spre exemplu, dacă contribuţia publică este de 75%, acest procent trebuie respectat şi în ceea ce priveşte profitul obţinut. La fel, agentul economic privat care a contribuit cu 25% din fonduri trebuie să obţină tot 25% din profit. De asemenea, toate riscurile proiectului trebuie să fie împărţite proporţional cu contribuţia fiecăreia dintre părţi.
* Demararea proiectului – Un al patrulea aspect care trebuie urmărit în evaluarea caracterului de ajutor de stat este momentul în care fondurile sunt puse la dispoziţia companiei rezultate ca urmare a parteneriatului public-privat. Pentru a nu exista suspiciuni privind ajutorul de stat, fondurile publice nu trebuie puse la dispoziţie înaintea fondurilor private. Este recomandabil ca alocarea fondurilor să fie sincronizată – pe cât posibil, sau fondurile private să fie alocate înaintea celor publice.
Concluzii
Parteneriatul public-privat ridică anumite probleme din perspectiva concurenţei, în special în ceea ce priveşte selectarea partenerului privat de către autoritatea publică. Fiind vorba de activităţi economice, instituirea şi derularea unui PPP trebuie să respecte principiile şi regulile instituite în dreptul comunitar cu privire la piaţa internă şi concurenţă. Din această perspectivă, selecţia partenerului privat nu este la discreţia autorităţii publice contractante, ci trebuie să se supună unor reguli procedurale, detaliate în legislaţia secundară prin intermediul contractelor de achiziţii publice. Chiar şi în cazul concesiunilor, nereglementate la nivelul legislaţiei secundare, selecţia trebuie să respecte principiile de publicitate, transparenţă şi nediscriminare, instituite prin Tratatul CE şi prin jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie.
Regulile menite să asigure un mediu concurenţial normal au impact şi în ceea ce priveşte derularea unui PPP. De exemplu, durata unei concesiuni trebuie să respecte principiul proporţionalităţii, astfel încât să nu afecteze mediul concurenţial pe o perioadă mai lungă decât cea necesară. De asemenea, modificarea clauzelor contractuale, inclusiv prelungirea duratei PPP, poate avea loc numai în circumstanţe excepţionale, ingerinţele autorităţii contractante trebuind să fie minime, pentru evitarea favorizării partenerului privat în faza ulterioară selecţiei şi eliminarea riscului de conflict cu principiile de alocare a ajutorului de stat.
