Ideile politice şi sociale au destine diferite. În timp ce unele cad în uitare şi desuetudine, altele supravieţuiesc şi, dovedindu-şi perenitatea, ajung să fie ghidul unor construcţii politice noi şi îndrăzneţe. Subsidiaritatea este unul dintre aceste concepte durabile, iar construcţia politică căreia i se asociază astăzi cel mai frecvent – pe lângă statele federale – este Uniunea Europeană.
Originile
Înainte de a fi adoptată şi inclusă în rândul principiilor-far ale Uniunii Europene, subsidiaritatea a avut o istorie proprie care începe în doctrina socială catolică, deşi trimiteri implicite au existat şi în calvinism şi chiar cu sute de ani înainte, în scrierile filosofului grec Aristotel. Primul înţeles apărut în cadrul Bisericii Romano-Catolice a fost unul social şi caritabil, conform căruia societatea trebuie să acorde ajutor (subsidium) membrilor săi mai slabi, dar să aibă grijă ca aceştia să-şi păstreze autonomia şi respectul de sine. Pe lângă acesta, s-a dezvoltat şi un al doilea înţeles, mai apropiat de politică şi de administraţie, care sugerează limitarea rolului guvernului spre a justifica şi apăra locul celorlalte instituţii, inclusiv al Bisericii.
În sfera filosofiei politice, scrierile gânditorilor federalişti ai secolului al XIX-lea, cum ar fi J.S. Mill sau Proudhon, asupra felului în care statul ar trebui să-şi exercite autoritatea la nivelul de jos a fost asociate cu subsidiaritatea, ajungându-se la concluzia că, oriunde este posibil, puterile să fie transferate către nivelul cel mai de jos al guvernării şi, numai când o anumită sarcină nu poate fi asumată la nivel inferior, ea să fie rezolvată la nivel superior.
În Germania modernă, neoliberalismul, doctrina socială catolică şi etica socială protestantă au elaborat fiecare conceptul de subsidiaritate. Deşi acesta nu este utilizat explicit în legea fundamentală, relaţiile dintre landuri şi guvernul federal nu pot fi înţelese fără el cu atât mai mult cu cât Constituţia germană precizează delimitarea a trei tipuri de competenţe între landuri şi nivelul federal: exclusive, partajate şi potenţiale, clasificare ce va fi preluată şi de tratatele comunitare.
Există, aşadar, o legătură între federalism şi subsidiaritate şi este cu atât mai clară cu cât cele mai fervente susţinătoare ale recunoaşterii şi aplicării subsidiarităţii au fost guvernele Germaniei, Austriei şi Belgiei. Nu este, aşadar, întâmplător că aceste două noţiuni sunt cele mai dezbătute în studiile asupra integrării europene.
Subsidiaritatea în Uniunea Europeană
Construcţie complexă, Uniunea Europeană a fost imprimată de ideile politice lansate de marile state membre. În Europa, Franţa este statul care a contribuit în principal la ideea de naţiune, Marea Britanie a consacrat democraţia liberală, dar germanii sunt cei care au accentuat rolul cetăţeanului la construcţia statului şi importanţa respectării nivelului de bază al guvernării. Sub influenţă germană, dar şi belgiană, o dată cu transformarea edificiului european dintr-o simplă uniune vamală într-o comunitate de state cu politici comune, caracterul federal a devenit din ce în ce mai evident, iar aplicarea mecanismului subsidiarităţii a fost un pas firesc şi chiar necesar pentru a asigura funcţionalitatea nivelurilor implicate – supranaţional şi naţional în principal, dar indirect şi subnaţional – şi a le respecta autonomia.
În anii ’70, o dată cu creşterea complexităţii, a numărului membrilor Comunităţii Europene, dar şi a deficitului democratic, Comisia Europeană a lansat un sondaj cu privire la reforma instituţională. Rezultatele acestuia, cuprinse într-un raport din 1975 – Raportul Spinelli – au exprimat opiniile conform cărora construcţia europeană nu trebuie să ia forma unui superstat centralizat şi în consecinţă nivelul comunitar, conform cu principiul subsidiarităţii, trebuie să aibă puteri doar asupra acelor chestiuni pe care statele membre nu sunt în stare să le rezolve eficient. Dezbaterea a stimulat mai multe opinii care s-au concretizat în numeroase rapoarte cum ar fi Raportul Tidemans sau Raportul MacDougall, acesta din urmă susţinând transferul de resurse între state şi regiuni ca o componentă a federalismului fiscal. Subsidiaritatea îşi recapătă astfel o parte din conotaţia sa de solidaritate, acest sens fiind acceptat, printre alţii, şi de Jacques Delors – catolic de stânga -care va deveni preşedinte al Comisiei Europene în 1985.
În 1984 Parlamentul European schiţează un Tratat asupra Uniunii Europene al cărui inspirator este tot italianul Spinelli. Aici se afirmă clar că puterile acesteia sunt subsidiare puterilor statelor membre, arătând o dată în plus că subsidiaritatea este calea prin care poate fi controlată puterea autorităţii centrale. Deşi Actul Unic European din 1985 a fost mai puţin decât şi-ar fi dorit Parlamentul European, iar termenul de subsidiaritate nici nu a fost folosit, creşterea sa în importanţă era vizibilă mai ales în articolul asupra politicii de mediu. Mai fusese făcut un pas.
Preşedintele Comisiei, Jacques Delors, fiind preocupat de efectele pieţei unice şi de amploarea şi diversitatea pe care o luase construcţia europeană la începutul anilor ’90, a lansat o anchetă care a dus la un Raport al Comisiei ce arăta clar: prin aplicarea principiului subsidiarităţii poate fi administrată complexitatea Comunităţii Europene şi sunt recomandate reforme în direcţia descentralizării a politicilor comunitare aşa încât acţiunile supranaţionale să coordoneze acţiunile statelor, nu să le înlocuiască.
Astfel principiul a avut de parcurs un drum lung de la Tratatul de la Paris din 1951 şi până când, tot la insistenţele lui Jacques Delors, a fost înscris explicit şi consacrat într-un un act european de primă importanţă, aşa cum s-a întâmplat în 1992 prin Articolul 5 al Tratatului de la Maastricht. Devenea clar că subsidiaritatea defineşte graniţele între responsabilităţile Uniunii şi ale statelor membre aşa încât în domeniile de competenţă partajată principiul stabileşte o intervenţie care să fie în principal favorabilă descentralizării. Doar dacă obiectivele unei acţiuni nu pot fi atinse satisfăcător la nivelul statelor membre şi pot fi mai bine realizate la nivelul comunitar, Uniunea este îndreptăţită să acţioneze fără a depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor. Mai concret, UE se implică în domeniile care au aspecte transnaţionale (transporturile şi reţelele transeuropene sau protecţia mediului) în situaţii în care lipsa intervenţiei comunitare sau acţiunea singulară a statelor vin în conflict cu tratatele sau afectează interesele naţionale (agricultură şi politici sociale) şi atunci când este clar că o acţiune comunitară aduce beneficii evidente comparativ cu una naţională.
În ceea ce priveşte clasificarea competenţelor exclusive şi concurente în 1991 Valéry Giscard d’Estaing a încercat să facă o primă delimitare, dar a reuşit mai mult să demonstreze complexitatea procesului de integrare şi ambiguitatea esenţială a subsidiarităţii. Dacă în ceea ce priveşte competenţele exclusive – uniunea vamală, regulile concurenţei, politică comercială şi monetară – se pune mai puţin problema unei confuzii, competenţele partajate au fost clarificate tematic în Tratatul Constituţional prezentat de Convenţia Europeană în 2003, dar procedural lucrurile rămân tot complicate. Printre aceste domenii partajate se află piaţa internă, politicile sociale şi regionale, agricultura şi pescuitul, protecţia consumatorului, transporturile, energia etc.
Dar conceptul subsidiarităţii este unul dinamic deoarece capacitatea autorităţilor naţionale de a controla aspectele transnaţionale variază şi a scăzut în ultimii ani după cum unele aspecte, cum ar fi de exemplu cele care ţin de politica regională, au cunoscut în anii ’90 o renaţionalizare parţială care ţine de implementarea şi monitorizarea Fondurilor Structurale. Trebuie însă menţionat că, deşi situaţia pare să fie mai simplă în cazul competenţelor exclusiv comunitare, în practică astfel de arii rezervate exclusiv unui nivel sau altul nu există şi în fazele de adoptare, implementare şi monitorizare participă mai mult sau mai puţin toate cele trei niveluri, inclusiv cel regional.Astfel, acest concept poate duce într-un domeniu la “mai multă Europă”, iar în altul la “mai puţină Europă”, alegerea nivelului de guvernare cel mai bine echipat să-şi asume anumite sarcini trebuind să fie dictat de interesul general, de necesităţile cetăţenilor şi să nu afecteze negativ coeziunea economică şi socială.
Continuare în numărul viitor
