Reforma administraţiei publice locale şi regionale, în sensul descentralizării şi reorganizării teritoriale, este o provocare şi un proces esenţial în dezvoltarea viitoare a României. Scopul acestui proces este crearea unor structuri administrative suficient de mari şi de puternice pentru a reprezenta interesele regionale şi locale şi mai ales de a asigura administrarea eficientă a fondurilor europene şi implementarea proiectelor care vor fi motorul dezvoltării regionale a României.
Integrarea europeană care pune accentul pe guvernarea cât mai aproape de cetăţean şi pe respectarea diversităţii, ca şi atracţia pe care o reprezintă fondurile de dezvoltare rulate prin Politica Regională sunt fenomene ce stimulează continuu dorinţa regiunilor de autonomie.
În statele Uniunii Europene, organizarea administrativă şi gradul de descentralizare sunt rezultatul unui proces care combină evoluţiile istorice cu necesitatea existenţei unui nivel administrativ inferior celui naţional, dar superior celui local. În statele UE, acest nivel fie dispune de o mare autonomie în statele federale (Germania, Austria, Belgia) şi regionalizate (Spania, Italia, Marea Britanie), fie constituie o structură subordonată statului naţional care există doar din raţiuni administrative ca în cazul statelor unitare (Grecia, Irlanda, Ungaria). Fenomenul de descentralizare a statului naţional se manifestă şi în Europa de Est. Ţările din regiune care au aderat la UE în 2004 şi-au creat regiuni de dezvoltare economică pentru a permite implementarea asistenţei financiare, unele mergând chiar spre o anume formă de regionalizare politică cum este cazul Cehiei.
În acest context, se pune întrebarea cum ar trebui să arate organizarea regională a României pentru avea un nivel subnaţional eficient şi pregătit să facă faţă aplicării Politicii Regionale, să genereze şi să administreze proiecte de dezvoltare şi să reprezinte interesele locale şi regionale în cadrul UE.
Construcţia instituţională
Până în prezent, reformele au fost stimulate de Politica de Dezvoltare Regională şi impuse ca o necesitate pentru administrarea fondurilor de preaderare. România a negociat cu Comisia Europeană şi, ţinându-se cont de particularităţile politice şi istorice, s-a optat pentru crearea unor regiuni cu statut de agenţii administrative. Legea 315/2004, care revizuieşte Legea 151/1998, creează cadrul organizaţional general pentru aplicarea unui nou model de politică regională. Au fost desenate 8 regiuni de dezvoltare, create printr-o convenţie semnată de reprezentanţii consiliilor judeţene din 4-6 judeţe învecinate: regiunea Bucureşti-Ilfov, Centru, Sud Muntenia, Sud-Vest Oltenia, Vest, Nord-Vest, Nord-Est şi Sud-Est. Regiunile corespund nivelului NUTS II (Nomenclatorul unităţilor teritoriale statistice) din Uniunea Europeană, la care sunt alocate Fondurile Structurale. Fiecare regiune este condusă de un consiliu pentru dezvoltare regională, organ deliberativ, alcătuit de preşedinţii consiliilor judeţene şi câte un reprezentant al consiliilor locale şi o agenţie de dezvoltare regională ca organ executiv care să implementeze programele de dezvoltare regională, să elaboreze planul regional de dezvoltare şi să administreze fondul pentru dezvoltare regională.
Aceste structuri colaborează la nivel central cu Consiliul Naţional pentru Dezvoltare Regională condus în prezent de ministrul Integrării Europene (MIE se ocupă de coordonarea Politicii Regionale) şi format din preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi cu Agenţia Naţională pentru Dezvoltare Regională, organ executiv care administrează Fondul Naţional pentru Dezvoltare Regională şi va fi negociator naţional cu DG Regio a UE pentru FEDER (Fondul European pentru Dezvoltare Regională) şi Fondul de Coeziune (care va înlocui ISPA). Fondul Naţional de Dezvoltare Regională este finanţat de la bugetul de stat, dar şi din fondurile europene. Ministerul Finanţelor Publice cuprinde în structura sa Autoritatea de Management pentru Cadrul de Sprijin Comunitar care se ocupă cu pregătirea folosirii fondurilor structurale. Această autoritate se găseşte şi în celelalte state membre fie tot la Ministerul Finanţelor (Spania, Irlanda), fie în Ministerul Economiei (Germania). În cadrul principalelor ministere funcţionează Autorităţi de Management care, reunite într-un Comitet interinstituţional, elaborează Planul Naţional de Dezvoltare. În implementarea Planului sunt implicate numeroase instituţii printre care şi cele opt agenţii de dezvoltare regională.
Aceasta este o prezentare schematică a sistemului administrativ şi a conexiunilor care există între nivelurile superior şi inferior pentru a face posibilă derularea Politicii Regionale şi administrarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune după 1 ianuarie 2007. Structurile instituţionale există, dar eficienţa administrării fondurilor comunitare pentrudezvoltare regională şi reducerea disparităţilor atât interne, cât şi între România şi celelalte state membre depind în mare măsură de atribuţiile şi de capacitatea de funcţionare a instituţiilor regionale.
Slăbiciunile
Acest nivel regional este absolut necesar şi esenţial mai ales din punct de vedere economic, însă eficienţa regiunilor este amplu contestată, mărturie stând eşecurile înregistrate în domeniul politicii de dezvoltare regională care nu şi-a atins obiectivele de reducere a dezechilibrelor în dezvoltare, de stimulare a dezvoltării economice, de încurajare a parteneriatelor şi a spiritului regional.
O primă sursă a deficienţelor este că regiunile sunt construcţii formale, slabe, fără personalitate juridică, cu atribuţii scăzute şi care nu reprezintă interese locale coagulate în mod natural. Această situaţie este evidentă dacă analizăm cele două instituţii care le conduc: consiliul de dezvoltare regională, structură fără personalitate juridică, are un statut contestat datorită faptului că a permis imixtiunea accentuată a influenţelor politice în distribuirea fondurilor europene către judeţe, iar Agenţia de dezvoltare regională are personalitate juridică, dar este un organism neguvernamental. Regiunea de dezvoltare nu este nici o comunitate teritorială distinctă, nici o instituţie deconcentrată a administraţiei statului, iar acest statut împiedică şi formularea unui interes regional şi susţinerea lui prin proiecte comune şi cu mijloace potrivite.
De fapt regiunile de dezvoltare româneşti se află între tendinţe contradictorii, iar statutul lor este primul lucru care ar trebui clarificat în viitoarea reformă administrativă. Organizarea lor tinde spre o structură administrativă superioară judeţelor, dar de fapt nu au nici o legitimitate în faţa acestora. ADR-urile sunt structuri neguvernamentale, dar colaborează cu instituţii publice ca şi cum şi ele ar fi astfel de instituţii. În plus, România mai prezintă o situaţie paradoxală. Conform definiţiei Adunării Regiunilor din Europa a Consiliului Europei (CoE) şi Constituţiei, judeţul este o regiune deoarecedispune de un consiliu judeţean ales prin vot direct al cărui preşedinte exercită funcţia executivă, în timp ce, conform definiţiei date de Uniunea Europeană, judeţul este o unitate teritorială mai mică, comparabilă cu NUTS 3, dar cele 8 regiuni de dezvoltare nu sunt regiuni conform accepţiunii CoE.
În al doilea rând, felul în care s-au conturat regiunile, folosindu-se criterii de vecinătate geografică şi existenţa unor disparităţi economice şi sociale între judeţe, nu stimulează solidaritatea, colaborarea şi nici eficienţa. Pe de-o parte experienţa cheltuirii fondurilor europene nerambursabile a dovedit inexistenţa unei culturi a parteneriatului interjudeţean, existând o abordare mai degrabă concurenţială. Judeţele intră în competiţie unele cu altele pe sume mici şi pierd parteneriate care le-ar putea aduce avantaje materiale considerabile. Pe de altă parte, autorităţile judeţene nu au găsit cele mai bune formule de implicare a mediului de afaceri local în dezvoltarea economică, cum ar fi parteneriatele public-privat şi a utiliza cât mai bine capitalul disponibil în sectorul privat.
Necesitatea reformelor
România are cu siguranţă nevoie de un nivel regional şi, prin negocierile capitolului 21 – Politică Regională, s-a angajat să menţină structura celor 8 regiuni. Dimensiunea mică a unităţilor administrativ-teritoriale (judeţele) este o reminiscenţă a secolului XIX. Această organizare se dovedeşte a fi astăzi o frână pentru o administraţie modernă şi eficientă, de aceea Uniunea Europeană a simţit nevoia măririi dimensiunilor unităţilor administrativ-teritoriale ca o necesitate obiectivă pentru a le da forţă sporită şi a le face motorul dezvoltării economice.
Statutul regiunilor necesită însă clarificări. Dacă vor primi atribuţii tot mai crescute şi vor fi implicate cu adevărat în procesul de descentralizare şi cu siguranţă în cel de administrare a fondurilor structurale, atunci vor avea nevoie de putere. Aceasta este dată de reformarea instituţiilor care să fie alese sau numite şi să aibă o minimă legitimitate.
Instituţiile regionale ar trebui să se constituie în vocea care nu numai să reprezinte interesele locale în faţa autorităţilor centrale, dar şi autoritatea care reuneşte judeţele şi le ajută să coopereze local în probleme care le depăşesc graniţele (de exemplu infrastructură, mediu). Se ştie că în anumite state europene, în funcţie de tipul de regionalizare (politică, administrativă etc.), autorităţile subnaţionale au putere legislativă sau administrativă şi executivă în domenii ca agricultura, cultura, transporturile, mediul, sănătatea publică, educaţia, şi o mai mare autonomie în colectarea şi cheltuirea sumelor care provin din impozitele şi taxele locale etc. Experienţa regiunilor din statele membre UE demonstrează faptul că eficienţa acestor instituţii este dată de gradul de independenţă de care dispun. Descentralizarea, fie că se va face la nivel regional, fie judeţean, presupune transferul de responsabilităţi în materie de furnizare de servicii publice şi este însoţită, de obicei, de descentralizarea politică şi financiară în contextul în care în prezent autorităţile locale au o capacitate redusă de management a competenţelor descentralizate.
În cazul redesenării regiunilor de dezvoltare, pentru a răspunde plângerilor referitoare la asocierea forţată a anumitor judeţe, acest lucru trebuie negociat cu Comisia Europeană şi trebuie să ţină cont de criterii economice şi istorice, cât şi de criteriul populaţiei. Regulamentul 1059/ 2003 al Parlamentului şi Consiliului enunţă criteriul esenţial conform căruia nivelul NUTS II cuprinde o zonă geografică unde locuiesc între 800.000 şi 2.000.000 de oameni. Menţionând în acest context cererea UDMR de redesenare a regiunii Centru şi crearea unui Ţinut Secuiesc pe criterii etnico-culturale, acest lucru este puţin probabil să fie susţinut de Uniunea Europeană fie şi doar din cauza slabei populări a teritoriului respectiv.
Reprezentarea intereselor regionale este un fapt care se impune în condiţiile de teritoriu şi de populaţie ale României, iar în cadrul instituţional al Uniunii, în funcţie de gradul lor de autonomie, dar şi de interes şi abilitate, regiunile pot crea conexiuni la nivelul comunitar pentru a-şi susţine interesele. Metodele pot fi lobby-ul, făcut prin diverse organizaţii sau în colaborare cu guvernele naţionale şi cu structuri economice puternice, prin reprezentanţii din Comitetul Regiunilor sau direct prin deschiderea de birouri permanente la Bruxelles. Primul birou deschis de o autoritate subnaţională română la Bruxelles este cel al judeţului Hunedoara.
O decizie în sensul înfiinţării unor regiuni mai puternice din punct de vedere administrativ şi politic necesită fără îndoială adoptarea conjugată a unor măsuri pornind de la revizuirea legislaţiei existente şi chiar a Constituţiei. Care formă teritorială este cea mai bună nu poate fi impusă de sus în jos, de la nivelul comunitar spre cel naţional, ci doar prin consultare naţională şi în acord cu Uniunea Europeană care oferă totuşi, de zeci de ani, modelul unor bune practici care şi-au dovedit eficienţa.
