Regionalizarea administrativă

Problematica dezvoltării regionale a apărut pe agenda politică europeană odată cu sfârşitul anilor 1950 sub forma politicilor de dezvoltare regională. Politicile de dezvoltare regională din acestă perioadă erau mai degrabă centraliste în concepţie şi în administrare. Ele au fost concepute ca reprezentând o parte integrată a politicii naţionale, având ca principal obiectiv asigurarea unei dezvoltări regionale propriu-zise.

Au existat mai multe instrumente ale politicii de dezvoltare regională, guvernele oferind subvenţii şi scutiri de taxe pentru firmele care investeau în regiunile prioritare. Investiţiile publice şi proiectele de infrastructură erau dirijate în interiorul regiunilor de dezvoltare şi industriile naţionalizate erau orientate să-şi plaseze investiţiile în aceste regiuni.

În spatele acestor măsuri întreprinse de puterea guvernamentală a existat şi un puternic raţionament politic, deoarece politica regională a fost interpretată ca reprezentând un veritabil mecanism capabil să contribuie la consolidarea statului naţiune în regiunile unde exista un puternic curent de opoziţie, contribuind în acelaşi timp la consolidarea poziţiei partidelor aflate la guvernare.

Regiunea reprezintă elementul fundamental în ştiinţa regională în general şi în economia regională, aflându-se ca importanţă în centrul politicilor de dezvoltare regională. Alături de regiune, în ştiinţa regională se folosesc şi termeni precum “ arie” şi “ zonă”.

În anul 1973 Stanislaw Czamanski a făcut o distincţie clară între aceşti termeni astfel:

“ aria” este termenul generic pentru orice parte a spaţiului bidimensional, fiind util în analiza economico-socială, spre exemplu conceptul de arie de atracţie a unei pieţe, semnificând spaţiul geografic în care producţia unui producător este vândutã;

“zona” a fost la început doar un termen tehnic, reprezentând o bandă transversală tăiată dintr-o sferã; în prezent acest termen este utilizat pentru a defini o suprafaţã cu caracteristici diferite în raport cu spaţiul înconjurător, având ca exemplu zona administrativã şi de afaceri, aşa-numitul –Central Business District, într-o mare metropolã;

“regiunea” este un termen mult mai precis, implicând o suprafaţă în cadrul spaţiului economic naţional suficient de cuprinzătoare structural pentru a funcţiona independent, deşi , în realitate, ea are desigur, strânse legături cu restul economiei^.[1]

Astfel, regiunea cuprinde o parte dintr-un teritoriu, delimitată după anumite criterii economice, administrative, geografice, sociale, culturale, istorice, ecologice care îi oferă o oarecare omogenitate şi o particularizare în raport cu spaţiul economic naţional.

În ceea ce priveşte Uniunea Europeană, aceasta a dat o definiţie cu un caracter mai degrabă administrativ pentru regiune aceasta fiind definită ca reprezentând: “ eşalonul imediat inferior celui al statului” eşalon care în funcţie de competenţele ce i-au fost acordate în cazul sistemelor centralizate sau pe care şi le-a acordat dacă ne aflăm într-un sistem federalist gestionează pe plan administrativ şi politic o comunitate teritorială a cărei dimensiune variază în limite foarte largi.

Prin urmare putem defini regiunea ca reprezentând: „ un teritoriu care formează din punct de vedere geografic, o unitate netă sau un ansamblu similar de teritorii în care există continuitate, în care populaţia posedă anumite elemente comune şi care doreşte să-şi păstreze specificitatea astfel rezultată şi să o dezvolte cu scopul de a stimula procesul cultural, social şi economic”.[2]

Se poate constata că delimitarea regiunilor nu este însă deloc o sarcină uşoară. Oricare ar fi criteriul utilizat, economic, administrativ, geografic, social, cultural, istoric, ecologic, nu există metodologii întru totul satisfăcătoare, compromisul fiind inevitabil.

Principala caracteristică a unei regiunii este conştientizarea unui interes regional comun, care este dat de corelaţiile ce există între diferitele părţi ale unei regiuni.

Un alt aspect important care trebuie analizat atunci când vorbim despre dezvoltarea regională este cel referitor la identitatea regională, şi implicit la procesul regionalizării.

Identitatea regională reprezintă un element cheie în constituirea regiunilor ca spaţii sociale şi politice. Există trei elemente care trebuie luate în considerare atunci când analizăm identitatea regională. Primul dintre elemente este cel cognitiv care presupune ca oamenii să fie conştienţi de existenţa regiunii şi de limitele sale geografice. Un al doilea element este cel afectiv, care se referă la felul în care oamenii simt în legătură cu regiunea şi gradul  în care aceasta oferă un cadru pentru identitate şi solidaritate comună, şi care se poate afla în conflict cu alte forme de solidaritate, incluzând aici clasa socială şi naţionalitatea. Cel de-al treilea element este cel structural, în care regiunea este folosită ca bază de mobilizare şi acţiune colectivă în căutarea obiectivelor sociale, economice şi politice.[3]

În ceea ce priveşte conceptul de regionalizare, trebuie eliminată confuzia care poate să apară între cele două noţiuni, asemănătoare din punct de vedere semantic şi anume regionalism şi regionalizare. Aceste două concepte diferite, regionalism şi regionalizare se referă la două lucruri total distincte. Primul concept se referă la grup, la o comunitate respectiv la identitatea şi acţiunea sa, iar cel de-al doilea se referă la spaţiu, la cadrul şi organizarea sa.

Prin urmare se impune o distincţie între regionalism şi regionalizare conform căreia: „regionalismul este rezultatul unui proces de „ jos în sus”, de conştientizare de către unele comunităţi a unor dezechilibre regionale, a subdezvoltării economice, a alienării etnoculturale, a centralismului statului în care trăiesc”, în vreme ce regionalizarea este „procesul de „ sus în jos”, prin care statele conştientizează dezechilibrele regionale cu toate fenomenele care le însoţesc, alienare etoculturală, subdezvoltare economică, centralism exagerat, şi trec la descentralizarea sistemului politico-juridic printr-o instituţionalizare la nivel regional.” Cele doua fenomene sunt complementare, existând posibilitatea să se  confunde de cele mai multe ori.[4]

Tinând cont de complexitatea procesului de regionalizare această noţiune poate fi utilizată în trei sensuri: pseudoregionalizarea – care nu este o formă veritabilă de regionalizare, putând fi înţeleasă ca o formă de deconcentrare a administraţiei de stat la nivel de teritoriu sau ca o formă de cooperare între colectivităţile teritoriale locale de nivel intermediar, regionalizare administrativă – care este regionalizarea propriu-zisă, şi regionalizarea politică care este o superregionalizare ce se află la jumătatea drumului dintre regionalizare şi federalism”[5]

În baza studiului Parlamentul European[6] au putut fi identificate cinci tipuri de regionalizare.

1. Regionalizare administrativă care se caracterizeazã prin faptul că statul creează autorităţi subordonate Guvernului sau instituţii ce activează sub controlul său, sau în numele său. Astfel de exemple sunt oferite de ţări precum Grecia, Portugalia, Anglia, Suedia, Bulgaria, Estonia, Ungaria, Lituania, Slovacia, Slovenia.

2. Regionalizarea prin intermediul autorităţilor locale. În acest caz autorităţile locale existente îndeplinesc şi funcţii specifice regionale, fie prin extensia responsabilităţilor iniţiale sau prin cooperarea într-un context mai larg. Ţări precum Germania, Danemarca, Finlanda şi Irlanda oferind acest exemplu.

3. Descentralizarea regională. Acest sistem presupune crearea sau substituirea unei noi autorităţi teritoriale la un nivel situat peste nivelul autorităţilor teritoriale existent, considerat ca fiind regiunea. Exemplu tipic în acest caz este Franţa iar în estul europei avem ca exemplu al acestui sistem ţări precum Polonia şi Cehia precum şi Slovacia, Bulgaria şi Slovenia au introdus mai nou un sistem de descentralizare regională.

4. Regionalizarea politică sau autonomie regională. Acest tip de regionalizare este  considerat un model care tinde spre autonomia regionalã şi se regăseşte numai în anumite arii din POrtugalia şi Marea Britanie mai exact în Scoţia şi Ţara Galilor. Deosebirea esenţialã constã în puterile legislative acordate prin constituţie acestui tip de regiuni.

5. Regionalizarea de tip federal. Regionalismul, prin el însuşi nu este o formă de regionalizarea, deşi instituţiile sale sunt influenţate de tendinţa de regionalizare. De asemenea, regionalizarea nu este uniformă. În unele state pot exista mai multe tipuri de regiuni.[7]

În România procesul dezvoltării regionale presupune îmbinarea a două componente şi anume: componenta economică care cuprinde totalitatea politicilor economice care vor fi întreprinse de către Uniunea Europeană precum şi de către statele membre pentru a veni în sprijinul dezvoltării economice şi  componentă administrativă.

Componenta administrativă se referă la toate modificările pe care statele care vor să pună în aplicare politica de dezvoltare regională şi care nu au sistemul administrativ perfect compatibil cu cerinţele Uniunii Europene vor trebui să le facă pentru a obţinute rezultatele scontate.

După 1990, politica de dezvoltare regională a României s-a rezumat la câteva programe naţionale, concepute şi promovate de guvern în scopul sprijinirii unor zone şi regiuni defavorizate, ca urmare a unor condiţii istorice, geografice, economice şi politice^.[8]

Din cauza resurselor financiare insuficiente,  precum şi din cauza lipsei unui cadru legal şi instituţional şi a unei viziuni unitare în acest domeniu, rezultatele obţinute au fost nesatisfăcătoare.

O vastă analiză a unităţilor administrativ-teritoriale sub aspectul dezvoltării economice şi sociale a fost făcută de studiul “Carta Verde, Politica de Dezvoltare Regională în România”^.

În urma acestui studiu s-a constat că în România există disparităţi majore la nivelul dezvoltării diverselor regiuni ale ţării, iar această situaţie se datorează existenţei unui potenţial diferit de dezvoltare, referindu-ne aici la resursele naturale şi umane, cât şi la modelele demografice, economice, tehnologice, sociale, politice şi culturale care le-au caracterizat.

Regiunile erau concepute ca fiind grupuri de judeţe vecine cu profiluri de dezvoltare complementare, asociate voluntar şi fără reprezentare administrativ-teritorială de nivel regional, principalul dezavantaj al unor astfel de macro-regiuni fiind reprezentat de faptul că   acestea nu pot fi eficiente decât prin cooperare voluntară a judeţelor din care sunt formate.

Carta Verde a propus guvernului un posibil model de dezvoltare regională, pe baza căruia acesta a elaborate un proiect de Lege privind dezvoltarea regională, care după numeroase revizuiri, discuţii şi dezbateri la nivel central şi local cu autorităţile şi instituţiile interesate a fost adoptat de Parlament în luna iulie 1998.

Începând cu anul 2000, asistenţa financiarã acordatã României de către Uniunea Europeană pentru perioada de preaderare s-a făcut pe baza unui document de programare numit Planul Naţional de Dezvoltare.

Primul Plan Naţional de Dezvoltare a fost elaborat de către Agenţia Naţională de Dezvoltare Regională pentru perioada 2000-2006 şi avea ca obiectiv principal realizarea unei creşteri economice durabile şi crearea de locuri de muncă permanente. Importante în acest caz erau stabilirea priorităţilor pentru ca pe baza lor să fie elaborate şi implementate programele şi proiectele care vor materializa aceste priorităţi.

Planul Naţional de Dezvoltare stabilea şase priorităţi naţionale privind dezvoltarea regională şi trei priorităţi naţionale privind dezvoltarea sectorială. Dintre priorităţile privind dezvoltarea regională şi măsurile corespunzătoare realizării lor menţionăm printre altele dezvoltarea sectorului privat şi promovarea investiţiilor prin sprijinirea întreprinderilor private, atragerea investiţiilor productive precum şi investiţii în infrastructura publică adiacentă. Sprijinirea întreprinderilor Mici şi Mijlocii din sectorul productiv a reprezentat de asemenea unul dintre principalele obiective ale Planului Naţional de Dezvoltare dorindu-se îmbunătăţirea înzestrării cu capital a IMM, a consultanţei precum şi sprijinirea cooperării între IMM şi marile întreprinderi.

Îmbunătăţirea şi dezvoltarea infrastructurii regionale şi locale, dezvoltarea resurselor umane, a turismului precum şi sprijinirea cercetării ştiinţifice şi a dezvoltării tehnologice au reprezentat elemente importante menţionate în Planurile Naţionale de Dezvoltare elaborate ulterior.

Planul Naţional de Dezvoltare Regională 2007-2013 a stabilit şase priorităţi naţionale de dezvoltare, ce grupează în interior o multitudine de domenii şi sub-domenii prioritare:

• Creşterea competitivităţii economice şi dezvoltarea economiei bazate pe cunoaştere
• Dezvoltarea şi modernizarea infrastructurii de transport
• Protejarea şi îmbunătăţirea calităţii mediului
• Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării şi a incluziunii sociale şi întărirea capacităţii administrative
• Dezvoltarea economiei rurale şi creşterea productivităţii în sectorul agricol
• Diminuarea disparităţilor de dezvoltare între regiunile ţării;

Un alt document strategic important de referinţă pentru programarea fondurilor structurale este reprezentat de către Cadrului Strategic Naţional de Referinţă (CSNR). Acest tip de document este elaborat de fiecare stat membru al UE, conform noului acquis privind Politica de Coeziune. Scopul principal al CSNR este de a consolida obiectivul strategic al politicilor economice, de coeziune socială şi regională a României, precum şi de a stabili legături potrivite şi corecte cu politicile Comisiei Europene, mai ales cu Strategia de la Lisabona, care stă la baza elaborării politicilor de dezvoltare economică şi de crearea a noi locuri de muncă. CSNR a fost elaborat pe baza Planului Naţional de Dezvoltare (PND) 2007-2013, iar implementarea acestuia se realizează prin Programele Operaţionale.

Din perspectiva organismelor decizionale şi executive atât la nivel naţional cât şi regional menţionăm existenţa Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională ( CNDR)  care reprezintă organismul decizional responsabil cu politica de dezvoltare regională în România având ca principale atribuţii, avizarea politicilor şi strategiei naţionale pentru dezvoltare regională, a Planului Naţional de Dezvoltare şi aprobarea criteriilor şi a priorităţilor privind utilizarea Fondului Naţional pentru Dezvoltare Regională. La nivel teritorial, fiecare regiune de dezvoltare are un Consiliu de Dezvoltare Regională şi o Agenţie de Dezvoltare Regională. Consiliile de Dezvoltare Regională sunt alcătuite din Preşedinţii Consiliilor Judeţene şi din câte un reprezentant al fiecărei categorii de Consilii Locale municipale, orăşeneşti şi comunale din fiecare judeţ al regiunii.

Agenţiile de Dezvoltare Regională reprezintă organe executive ale Consiliilor de Dezvoltare Regională. Ca formă de organizare Agenţiile pentru Dezvoltare Regională sunt organizaţii neguvernamentale, non-profit, de utilitate publică, cu personalitate juridică care funcţionează în domeniul specific al dezvoltării regionale.

În acest moment, în România, este momentul unei analize profunde asupra funcţionalităţii modelului de dezvoltare regională bazat pe „regionalizarea economică”, având drept instrument teritorial regiunea ca entitate de dezvoltare economică, fără personalitate juridică.

Cadrul unei astfel de analize trebuie să genereze argumente în favoarea unei decizii privind următoarele alternative:

1.menţinerea actualului sistem de dezvoltare regională

2.micşorarea numărului de judeţe şi mărirea teritoriului acestora la un nivel comparabil cu cel al actualelor regiuni de dezvoltare

3.crearea de regiuni cu personalitate juridică, unităţi administrativ teritoriale suprapuse nivelului actualelor judeţe.

O astfel de decizie, dincolo de argumentele de ordin pragmatic-economic, presupune însă, o abordare politico-socială: este societatea românească pregătită pentru o schimbare profundă a structurii teritoriale administrative? Este puterea politică în măsură să îşi asume astfel de decizii? Evolutii recente conduc către o asumare politică a regionalizării administrative dar în condiţiile unei susţineri nesemnificative din partea populaţiei, ceea ce, în perspectiva evenimentelor electorale din viitorul apropiat, va conduce probabil la o amânare a asumării deciziei privind regionalizarea administrativă.