Parlamentul European a adoptat la data de 15 ianuarie 2014 noul pachet legislativ care va guverna pentru o buna perioada de timp domeniul achizitiilor publice la nivel european. S-a incheiat astfel cel de-al saselea proces de legiferare din ultimii 45 de ani, un proces greoi ce a durat de aceasta data mai bine de 4 ani (consultarile au inceput in anul 2010). Directivele urmeaza sa fie publicate in Jurnalul Oficial al Uniunii Europenein cursul lunii februarie si vor intra in vigoare in 20 de zile de la publicarea acestora. Ulterior, statele membre ale Uniunii Europene, inclusiv Romania, vor avea obligatia sa transpuna in legislatia interna majoritatea noilor prevederi in termen de maximum doi ani.
Noutatile legislative europene
Noul pachet legislativ cuprinde trei directive: directiva privind achizitiile publice clasice (va inlocui Directiva 2004/18/CE), directiva privind contractele sectoriale (va inlocui Directiva 2004/17/CE)si directiva privind contractele de concesiune (act normativ nou; concesiunile de lucrari erau incluse in Directiva 2004/18/CE, iar concesiunile de servicii nu faceau obiectul directivelor). Si directivele de remedii, modificate ultima oara in anul 2007, se afla in prezent sub lupa legiuitorului european, urmand a fi in curand adaptate la noile realitati europene.
De asemenea, tot la data de 15 ianuarie 2014, Parlamentul European a adoptat o propunere de regulament care va impune un regim de quid pro quopentru accesul companiilor din statele terte la piata europeana a achizitiilor publice. Astfel, firmele din state terte nu vor mai putea participa la procedurile de atribuirea contractelor cu o valoare mai mare de 5 milioane EUR, decat daca statele de origine vor permite la randul lor accesul companiilor europene la piata nationala a achizitiilor publice.
Unificarea sau divizarea legislatiei?
Prevederile celor trei directive adoptate de Parlamentul European sunt in mare masurasimilare, motiv pentru care este dificil de inteles de ceComisia Europeana a propus impartirea legislatiei intrei acte normative diferite. La randul sau, ANRMAP afirma intr-un comunicat de presa recent ca se intentioneaza ca fiecare noua directiva sa fie transpusa in cate un act normativ cu putere de lege, pe cele trei segmente. Se poate insa argumenta ca abordarea unitara din O.U.G. nr. 34/2006, care includeazi toate cele trei domenii, este mult mai logica si mai simpla. De aceea, opinam mai degraba in sensul unificarii legislatiei, decat in sensul divizarii acesteia.
Zece modificari importante
In ceea ce priveste noutatile de fond, in timp ce unele prevederi modifica in mod substantial regulile din directivele anterioare (precum cele privind serviciile din Anexa 2B), altele reprezinta in fapt o codificare a jurisprudentei Curtii de Justitie a Uniunii Europene (precum cele privind modificarea contractelor de achizitie publica, care incorporeaza in textul directivei conditiile din decizia Pressetext).
Pe scurt, cele mai importante zece noutati cu impact semnificativ asupra achizitiilor publice clasice vizeaza:
(i) Notiunea de autoritate contractanta. Autoritatile contractante vor fi impartite in doua categorii: autoritati guvernamentale centrale si autoritati sub-centrale (regionale sau locale). Doarautoritatile sub-centralevor beneficia de praguri, reguli de publicitate si termene limita mai flexibile, aceastafiind solutia de compromisla care s-a ajuns in contextul restrictiilor impuse pentru autoritatile centrale prin Acordul privind Achizitiile Publice din cadrul Organizatiei Mondiale a Comertului (GPA), la care Uniunea Europeana este parte.
(ii) Serviciile din Anexa 2B. Serviciile nu vor mai fi impartite in Anexa 2A si Anexa 2B. Astfel, legislatia achizitiilor publice se va aplica in mod unitar tuturor serviciilor, inclusiv celor anterior enumerate in Anexa 2B. O parte a acestor din urma servicii vor fi insa excluse in intregime din domeniul de aplicare al directivei, iar anumite servicii (e.g. o parte a serviciilor juridice, serviciile hoteliere si de restaurant, etc.) vor beneficia de un regim mai flexibil si praguri mai ridicate (750.000 EUR).
(iii) Modificarea contractelor de achizitie publica. Noua directiva enumera expres si limitativcele cinci cazuri in care modificarea contractului de achizitie publica nu va presupune atribuirea unui nou contract: modificarile care nu sunt substantiale (potrivit Pressetext); modificarile a caror valoare cumulata este mai mica de 10% din valoarea contractului de servicii si de furnizare sau de 15% din valoarea contractului de lucrari;modificarile operate in baza unor clauze de variatie; modificarile datorate unor circumstante imprevizibile; achizitionarea unor lucrari, servicii sau bunuri similare.
(iv) Regulile de publicitate. Doarautoritatile contractante de la nivel regional sau local vor putea publica anunturi de intentie in locul anunturilor de participare, pentruprocedurile de licitatie restransa si de negociere cu publicare prealabila. In acest sens, vor fi respectate o serie de conditii stricte cu privire la informatiile furnizate prin anuntul de intentie si momentul publicarii acestuia.
(v) Publicarea documentatiei in format electronic. Autoritatile vor fi obligate sa publice intreaga documentatie in format electronic, odata cu publicarea anuntului de participare. Sunt prevazute doua exceptii de la aceasta regula, ce vizeaza confidentialitatea informatiilor sau lipsa mijloacelor electronice. Romania a implementat aceasta obligatie inca din anul 2009, prin modificarea art. 40 din O.U.G. nr. 34/2006.
(vi) Termenele limita. Termenele limita minime vor fi in general mai scurte: (i) pentru licitatia deschisa, termenul minim pentru depunerea ofertelor va fi de 35 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 15 zile; (ii)pentru licitatia restransa, termenul minim pentru etapa depunerii candidaturilor va fi de 30 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 15 zile, iar termenul minim pentru etapa depunerii ofertelor va fi de 30 de zile, cu posibilitatea de reducere a acestuia pana la 10 zile. Acestea reprezinta insa termene minime, termenul finalstabilindu-se si in considerarea complexitatii proiectului sau a necesitatii vizitarii amplasamentului. Pe parcursul procedurii, autoritatile vor fi obligate sa prelungeasca termenele limita in cazul modificarii substantiale a documentatiei sau atunci cand clarificarile solicitate nu pot fi transmise in timp util.
(vii) “Documentul Unic European”. Operatorii economici vor avea dreptul sa prezinte aceasta declaratie pe propria raspundere pentru a face dovada indeplinirii criteriilor de calificare referitoare la situatia personala, capacitatea de exercitare a activitatii profesionale, situatia economica si financiara si capacitatea tehnica si/sau profesionala. Documenul Unic European va putea fi insa depus exclusiv in locul certificatelor ce se obtin de la autoritati publice sau terte parti, iar Comisia Europeana va stabili formatul standard al declaratiei. Legislatia romana prevede inca din anul 2009 posibilitatea prezentarii unei asemenea declaratii pe propria raspundere cu privire la indeplinirea tuturor criteriilor de calificare.
(viii) Criteriul de atribuire. Organizarea, experienta si calificarile personalului propus vor putea fi utilizate ca factori de evaluare atunci cand nivelul de performanta depinde in mod semnificativ decalitatea personalului implicat in executarea contractului de achizitie publica. Actualmente, in deplina conformitate cu jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene (e.g. cazul Lianakis), H.G. nr. 925/2006interzice utilizareacriteriilor de calificare si selectieca factori de evaluare a ofertelor.
(ix) Atribuirea contractului pe loturi. Autoritatile contractante vor putea limita numarul de contracte ce vor fi atribuite unui ofertant care a depus oferte pe mai multe loturi, cu conditia ca acest numar sa fie precizat in anunt. De asemenea, documentatia va trebui sa prevada criteriile sau regulile “obiective si nediscriminatorii” ce vor fi aplicate pentru atribuirea contractelor atunci cand un ofertant ar putea castiga mai multe contracte decat numarul maxim specificat.
(x) Procedurile de dialog competitiv, negociere cu publicare prealabila (redenumita “procedura competitiva cu negociere”) si parteneriatul inovativ. Accesul autoritatilor la primele doua proceduri devine mult mai facil. Daca, potrivit legislatiei in vigoare, dialogul competitiv poate fi aplicat in mai multe cazuri decat negocierea cu publicare, potrivit noii directive cele doua proceduri vor putea fi organizate in aceleasi situatii (e.g.au fost depuse doar oferte inadmisibile, solutiile disponibile pe piata trebuie adaptate la nevoile autoritatii contractante, sunt necesare solutii inovative, specificatiile tehnice nu pot fi stabilite cu precizie).De asemenea, daca in prezent procedura de negociere este mai flexibila decat dialogul competitiv, aceastaflexibilitateva fi mult diminuata prin impunerea unornoi reguli pentru etapa de negociere si depunerea ofertelor.In plus, s-a introdus o noua procedura, “parteneriatul inovativ”, ce va putea fi aplicata pentru achizitia produselor, serviciilor sau lucrarilor inovative, ce nu esunt disponibile pe piata.
Si-a atins scopul noul pachet legislativ?
Scopul noilor directive este, potrivit Comisiei Europene, simplificarea si flexibilizarea legislatiei achizitiilor publice. Astfel cum am aratat, acest din urma obiectiv a fost in mare parte atins prin stabilirea unor termene mai scurte si a unor praguri mai ridicate sau prin aplicabilitatea mai larga a procedurilor de negociere cu publicare prealabila si dialog competitiv. Noul pachet legislativ vaavea de asemenea un impact pozitiv prin diminuarea gradului de incertitudine si risc in ceea ce priveste respectarea obligatiilor de transparenta pentru atribuirea contractelor ce exced sferei de aplicare a directivelor, dar carora le pot fi aplicabile prevederile Tratatului de Functionare a Uniunii Europene (e.g. serviciile din Anexa 2B si concesiunile).
Ceea ce putem afirma insa fara putinta de tagada este ca noul pachet legislativ este departe de a simplifica legislatia: cele doua directive in vigoare vor fi inlocuite de trei directive, iar numarul paginilor de prevederi legislative va fi aproape dublu. De asemenea, multe aspecte controversate si contradictorii raman neclarificate, iar nevoia de a ajunge la un compromis politic in negocierea directivelor a condus si la introducerea unor reguli lipsite de orice forta juridica.
