Hans Kelsen, jurist francez, considera teritoriul un spaţiu al puterii asimilate în societăţile moderne cu statul. Teritoriul şi autorităţile sale sunt supuse unei permanente constrângeri ” relativ centralizate “, principiu relevat şi de postulatul de Ť centralizare statală ť a lui Jacques Chevallier. Indiferent de forma de organizare, centralizare-descentralizare, statul îşi asigură pârghii de constrângere şi control prin desemnarea directă a administratorilor teritoriali sau, în virtutea dependenţei colectivităţilor locale faţă de stat, autorităţile centrale îşi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control numit de tutelă administrativă.
Aşa cum remarca Cristophe Chabrot, domeniul acestei tutele consacră proiecţia locală a centrului prin descentralizare, frecvent fiind întâlnite două situaţii: tutela directă exercitată prin intermediul unui ministru sau a unui prefect şi tutela indirectărealizată cu ajutorul judecătorului administrativ.
Franţa este un exemplu de aplicare a tutelei directe prin intermediul prefectului. Acesta este reprezentantul statului la nivel de departament sau regiune, fiind delegat al primului ministru şi al fiecărui ministru în parte. Aşadar, prefectul reprezintă autoritatea Guvernului în ceea ce priveşte aplicarea legilor, dar este şi conducător al serviciilor statale de la nivel teritorial.
În Italia, prefectul şi-a pierdut din funcţia de reprezentant al statului şi mediator în relaţia cu colectivităţile locale, specializându-se în domeniul securităţii publice şi al intervenţiilor în situaţii de urgenţă.
România se apropie de modelul francez şi, după cum se precizează în Constituţie la art. 123, Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, acesta fiind reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Aşadar, la nivelul judeţului în calitate de circumscripţie administrativă, se intersectează componente ale subsistemului administraţiei publice statale -prefectul, cu cele ale subsistemului administraţiei publice locale – consiliul judeţean şi consiliile locale. Astfel, făcând parte din subsisteme diferite ale administraţiei publice, între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.
Prefectul este numit în funcţie printr-un act de autoritate, şi nu ales. Singura autoritate publică abilitată să numească prefectul este Guvernul, astfel că, potrivit principiului simetriei, şi eliberarea din funcţie a prefectului se efectuează tot prin hotărâre de Guvern, acesta putând aprecia asupra condiţiilor cerute de lege şi oportunităţii numirii sau eliberării din funcţie.
Prefectul este subordonat politic Guvernului care l-a desemnat, fiind însărcinat cu punerea în aplicare a orientărilor politice ale Guvernului în funcţie, având şi un rol de informare a puterii asupra stării judeţului. Prefectul exercită şi importante atribuţiiadministrative: reprezentarea statului, menţinerea ordinii publice, controlul colectivităţilor locale. El are atribuţii în ceea ce priveşte asigurarea ordinii publice în spaţiul care excede teritoriul unui oraş sau comune, iar, acolo unde primarii nu-şi îndeplinesc atribuţiile legale pentru asigurarea ordinii publice, compromiţând funcţionarea serviciilor publice şi aplicarea legilor, prefectul trebuie să se poată substitui acestora. Prefectul conduce, sub autoritatea fiecărui ministru, serviciile statului deconcentrate în judeţ. El are autoritate directă asupra şefilor serviciilor ministeriale indiferent de natura funcţiei pe care aceştia o exercită.
Prin intermediul prefectului se doreşte şi realizarea unui echilibru între unitatea statului şi descentralizarea administraţiei publice, astfel că acesta este singurul interlocutor capabil să angajeze statul şi să vorbească în numele acestuia în relaţiile cu autorităţile locale.
Aşadar, prefectul este reprezentant al statului la nivel de judeţ, fiind numit de Guvern. Din această perspectivă, teoretic, statul este interesat ca afacerile sale teritoriale să fie gestionate cât mai eficient posibil, iar controlul asupra colectivităţilor locale să fie cât mai eficace şi de aici decurge interesul de a a avea prefecţi cât mai specializaţi şi performanţi.
Condiţiile de acces la funcţia de prefect stabilite de legislaţia din ultimii 15 ani au fost însă foarte generoase, lăsând la latitudinea Guvernului să aprecieze calităţile persoanelor desemnate prefecţi. Astfel, potrivit Legii 69/’91 a administraţiei publice locale, o persoană, pentru a fi numită în funcţia de prefect, trebuie să îndeplinească două condiţii, şi anume: să aibă studii superioare şi să aibă vârsta de cel puţin 30 de ani. Prin Legea 215/2001 prin care se abrogă Legea 69/’91 se elimină condiţia cu privire la vârstă. Pornind de la aceste reglementări minimale, sistemul de selecţie internă al partidelor a fost cel care “a cernut” candidaţii pentru funcţiile de prefect, astfel că profesionalismul a contat mult mai puţin decât apartenenţa politică.
Totuşi, practica a demonstrat că funcţia de prefect necesită o înaltă specializare administrativă astfel că s-a încercat profesionalizarea acesteia, adoptându-se în acest sens Legea nr. 340 din 12 iulie 2004 privind instituţia prefectului.
Potrivit acestei legi, prefectul şi subprefectul fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, eliminându-se calitatea acestora de “funcţionari politici”. De asemenea, s-au stabilit noi condiţii pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a dobândi calitatea de prefect:
a) are vârsta de cel putin 30 de ani pentru prefect, respectiv 27 de ani pentru subprefect;
b) îndeplineşte condiţiile specifice prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei publice;
c) are studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă şi o vechime în specialitatea absolvită de 5 ani pentru prefect, respectiv 3 ani pentru subprefect;
d) a absolvit programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică, organizate, după caz, de Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii specializate, din ţară sau din străinătate, ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în ştiinţe juridice sau administrative ori a exercitat cel puţin un mandat complet de parlamentar.
Este de remarcat că aceste condiţii sunt destul de permisive. Funcţia de prefect presupune în primul rând o specializare juridică sau administrativă. Dacă parcurgerea unor programe postuniversitare de specializare managerială este o condiţie pertinentă, interesantă este ultima menţiune: “un mandat complet de parlamentar”. Calitatea de parlamentar şi atribuţiile specifice sunt destul de îndepărtate de ceea ce ar trebui să facă un prefect. Mai degrabă calitatea de preşedinte de consiliu judeţean sau primar ar fi mai potrivite drept condiţie pentru a accede la funcţia de prefect. Trebuie să remarcăm însă că aceste reglementări schimbă radical procedura de desemnare a prefectului: acesta este numit după promovarea unui concurs.
Prefecţii în funcţie constituie Corpul prefecţilor, iar subprefecţii în funcţie constituie Corpul subprefecţilor, intrarea în aceste corpuri făcându-se la numirea în funcţia de prefect sau de subprefect, în urma concursului organizat.
La încetarea exercitării funcţiilor deţinute, prefecţii şi subprefecţii fac parte din Corpul de rezervă al prefecţilor, respectiv al subprefecţilor, de unde pot fi numiţi fără concurs.
Cu toate că există noi condiţii de acces în funcţia de prefect, probabil că în acest “Corp al prefecţilor” vom regăsi reprezentanţi ai tuturor partidelor politice şi, în funcţie de “echipa câştigătoare”, se vor desemna “titularii” şi “rezervele”.
Pentru moment, dezideratul profesionalizării prefecţilor a fost uitat, singura acţiune realizată fiind organizarea concursului de admitere de Institutul Naţional de Administraţie pentru înalţii funcţionari publici. Rămâne de văzut cum vor continua lucrurile mai ales că o mare parte din cei admişi la programul de perfecţionare şi-au pierdut calitatea de înalţi funcţionari publici, categorie care nu este agreată de toate forţele politice.
