Din acest an, administraţia publică centrală, ca iniţiator al politicilor publice (prescurtat PP) are obligaţia de a realiza analize de impact, corelate cu analize cost-beneficiu, precum şi de a monitoriza şi evalua ante şi post efectele PP. Ulterior, aşa cum este şi firesc, politicile publice sunt transpuse în acte normative, pentru a se crea cadrul legal necesar aplicării lor.
Obiectivele programului de guvernare prezentate în capitolul intitulat “Capacitate instituţională”: “Introducerea efectivă a unui mecanism de elaborare şi aplicare a politicilor publice în activitatea ministerelor, agenţiilor şi primăriilor, pentru a asigura coerenţa, predictibilitatea şi transparenţa activităţii acestora” s-a realizat prin publicarea în Monitorul Oficial a Hotărârii de Guvern 775/14 iulie 2005 (HG 775/2005) pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central.
Coerenţa, predictibilitatea şi transparenţa activităţii administraţiei publice centrale răspund la problemele semnalate atât de către societatea civilă, cât şi de organismele internaţionale. Astfel, instabilitatea şi lipsa calităţii legilor, şi nu în ultimul rând, deficienţele apărute în procesul de adoptare a actelor normative, cauzate în marea lor majoritate de lipsa unei analize a fezabilităţii, a impactului şi costurilor implementării lor, au şansa de a fi surmontate prin aplicarea consecventă a prevederilor acestei HG.
Acest regulament este practic un ghid, un itinerariu doar schiţat, conform căruia politicile publice depuse după 1 ianuarie 2006 vor trece printr-un filtru calitativ care să dovedească oportunitatea implementării lor.
Raţiunea adoptării acestui ghid în 2005 şi aplicarea lui începând cu acest an, se traduce prin timpul necesar pentru înfiinţarea unităţii centrale şi unităţilor subordonate din administraţia centrală responsabile să aplice această hotărâre, dar mai ales conştiinţa politică şi publică a necesităţii implicării active în acest proces.
Capacitatea instituţională încotro?
Instituţia responsabilă să coordoneze tot acest proces al politicilor publice (PP) este Secretariatul General al Guvernului (SGG) prin aşa-numita Unitate Centrală – sub a cărei umbrelă se vor desfăşura unităţile la nivel de ministere şi alte instituţii publice centrale. Această iniţiativă a fost salutată de UE ca fiind un important instrument de reformă legislativă, dar care nu şi-a dovedit încă eficienţa.
Conform acestui ghid, procesulpoliticilor publice trebuie să parcurgă două etape:
– Propunerea de politică publică – ce va trece prin etape de prezentare, fundamentare, consultare publică (a organizaţiilor neguvernamentale, partenerilor sociali, asociaţiilor profesionale şi a reprezentanţilor sectorului privat afectaţi direct sau indirect de modul în care este rezolvată respectiva problemă);
– Derularea unor activităţi de monitorizare şi evaluare în timpul şi după implementarea PP – aceste activităţi putând fi subcontractate şi altor organizaţii din mediul privat.
Observăm astfel că numai după ce propunerii de politică publică i s-a acordat avizul conform din partea ministrului delegat pentru coordonarea SGG-ului se va demara de către ministere şi celelalte organe de specialitate procedura de iniţiere a proiectelor de acte normative, concluziile acestui aviz fiind obligatoriu incluse în expunerea de motive a respectivului proiect de act normativ.
Avem modele, dar…
La nivel internaţional, în ţările care au adoptat acest ghid s-a creat o adevărată reformă legislativă, deoarece s-a ajuns la concluzia că trebuie revizuită legislaţia existentă, având ca efect eliminarea ambuteiajului legislativ şi a practicilor de adoptare în regim de urgenţă a actelor normative, creându-se astfel un mediu stabil, predictibil şi transparent. Acest mecanism a fost inclus ca etapă premergătoare depunerii proiectelor de acte normative în parlamente ale multor ţări dezvoltate.
În SUA, de exemplu, s-a constatat că 50% din proiectele de acte normative elaborate într-un interval de 2-3 ani au fost respinse din cauza prognozei “cost-beneficiu” nerealiste a implementării politicii publice respective sau a oricărui element de fond (prevăzut în ghid) care lipsea în propunerea de elaborare a politicii publice. De altfel, începând cu mandatul preşedintelui Clinton, s-a interzis ca regulamentele sau actele normative să fie publicate fără a fi însoţite de propunerea de politică publică care a dat naştere respectivului act.
Exemple palpabile avem şi în Danemarca, unde însuşirea metodologiei a avut ca rezultat reducerea cu 25% a agendei legislative din perioada 1998-1999, sau din Australia, unde mecanismul de implementare a politicilor publice a fost important pentru ajustarea reformei sectorului macroeconomic în termeni competitivi în contextul globalizării.
În urma monitorizării celor 28 de ţări membre ale Organizaţiei de Dezvoltare şi Cooperare Economică (OECD) care aplică acest proces al politicilor publice, s-a evidenţiat o paletă foarte vastă de efecte pozitive:
– Abordare strategică a reformelor: abundenţa propunerilor de PP va trece printr-o sită de evaluare a oportunităţii aplicării lor şi în subsidiar raţionalizarea reglementărilor.
– Transparenţa actului guvernamental: prin consultările publice care trebuie demarate şi luate în considerare când administraţia publică centrală va dori implementarea unei anumite PP,
– Îmbunătăţirea eficienţei şi raţiunii sectorului public prin:
a) Strategii economice fundamentate,
b) Dezvoltarea cercetării şi formarea expertizei – analizele privind impactul sau raportul cost-beneficiu al PP s-au făcut prin cercetare, iar expertiza s-a format prin training-uri,
c) Control eficient asupra costurilor implementării PP – prin monitorizarea şi evaluarea lor de către iniţiatori,
d) Îmbunătăţirea cooperării şi comunicării interministeriale – ministerul care iniţiază o politică publică fiind obligat să o transmită şi celorlalte ministere spre a-şi forma un punct de vedere,
e) Creşterea responsabilităţii ministeriale – administraţia publică centrală nu a mai acţionat haotic în rezolvarea anumitor probleme, iniţiatorii de PP fiind obligaţi să realizeze rapoarte periodice de monitorizare cu privire la: rezultatul/efectele reale ale implementării politicilor publice comparativ cu estimările declarate anterior, respectarea termenelor, eventualele depăşiri de buget, alte observaţii de impact.
f) Dezvoltarea e-government -prin dezvoltarea reţelelor intranet, bazelor de date eficiente, soft-urilor de monitorizare etc.
g) Evaluarea permanentă a efectelor aplicării politicii publice respective – ca instrument de predictibilitate al unor eventuale inadvertenţe,
h) Creşterea percepţiei populaţiei asupra activităţilor guvernamentale – prin posibilitatea grupurilor-ţintă, ONG-urilor, asociaţiilor profesionale, partenerilor sociali de a-şi expune punctele de vedere, ca sursă inestimabilă de soluţii şi inovaţie şi, nu în ultimul rând, o credibilitate crescută în puterea legii.
…preluăm forme fără fond
Cu toate că este foarte important ca instrument de dezvoltare al actului guvernamental, Regulamentul adoptat prin HG 775/2005 nu constituie cea mai fericită abordare. Fără o reglementare suplă, concisă, omogenă care să prevadă o metodologie în care termenii să fie cuprinzător definiţi, păstrând o formă fără fond, procesul în sine de învăţare şi acomodare cu astfel de practici – atât de către administraţia publică, cât şi de către societate – riscă să devină doar un deziderat, eşec în termeni pragmatici.
Derulând itinerariul propus de actuala HG, precizările cu privire la timpul care curge între iniţierea procesului PP şi acordarea de către SGG a avizului conform lipsesc, de exemplu, ceea ce va da putere funcţionarilor publici de a interpreta haotic procedura de desfăşurare a procesului în sine.
Sunt prevăzute atribuţii pentru unităţile la nivel de ministere, dar lipsesc atribuţiile pentru Unitatea Centrală din cadrul SGG sau delegarea responsabilităţilor – aspect semnalat şi în Raportul de ţară, din octombrie 2005, prin referirile făcute la stadiul implementării recomandărilor pentru care mai este nevoie de îmbunătăţiri.
Deşi sunt prezentate calificările pe care trebuie să le aibă personalul potenţial angajat (management de proiect şi experienţă în PP), nu sunt specificate atribuţii pentru funcţiile expuse (manageri publici, funcţionari publici, consilieri de integrare, personal contractual) şi un număr mediu de angajaţi /unitate de politici publice.
În final, nu trebuie să uităm că în ultimul Raport de ţară se menţiona: “De obicei, consilieri politici, şi nu funcţionari publici profesionişti elaborează legislaţia, politicile, strategiile şi planurile de acţiune. Studiile de impact în general sunt slabe, consultările cu persoanele implicate, cu toate că s-au intensificat, sunt încă formale. Cum la acest moment este firesc să se acorde o importanţă deosebită conducerii politice a procesului de integrare europeană, structurile prin care aceste obiective sunt realizate este firesc să fie îmbunătăţite pentru pregătirea pentru un nou context – cel de după aderare”.
Aşadar, avem nevoie de un mecanism coerent de abordare a politicilor publice ca un punct-forte pentru România următorilor ani.
