În organizarea sistemului administraţiei publice a unui stat pot fi utilizate trei modalităţi, principii de organizare, şi anume centralizarea, deconcentrarea şi descentralizarea.
În cazul centralizării, toate sarcinile administrative revin statului care le asigură printr-un sistem uniform, ierarhizat şi unificat în care autoritatea centrală adoptă decizii, iar agenţii teritoriali le execută. Treptat însă statul a cedat din atribuţiile sale unor agenţi sau autorităţi plasate la nivel local, menţinându-şi un drept de control sau, în unele cazuri, acordând o libertate totală, aplicându-se astfel principiile deconcentrării sau descentralizării.
Descentralizarea
Descentralizarea serviciilor publice constă în transferarea serviciilor de la “centru” spre comunităţile locale, cu scopul satisfacerii adecvate a nevoilor sociale.
Constituţia României, modificată recent, utilizează atât sintagma de deconcentrare (Art. 123.2). Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale), cât şi pe cea de descentralizare (Art. 120).
(1) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice).
Aşadar, în ceea ce priveşte organizarea serviciior publice, în România sunt utilizate atât deconcentrarea, cât şi descentralizarea, dar inexistenţa unor detalieri suplimentare a făcut ca în practică să existe numeroase confuzii în aplicarea celor două principii. Confuziile apar îndeosebi în zona deconcentrării.
Deconcentrarea
Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie.
Justificarea deconcentrării o regăsim de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: “Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării… În faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune… Această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor”.
Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţarea unui reprezentant unic al statului (prefectul) a responsabilităţii serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de-a doua aşază aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort.
Deconcentrarea orizontală
Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional. În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială.
În România, s-a adoptat varianta deconcentrării orizontale (prefectul conduce serviciile publice deconcentrate), fară a exista o analiză individuală a serviciilor publice, pentru a identifica, în vederea unor performanţe maxime, pentru care dintre acestea este utilă deconcentrarea verticală. Acest lucru a condus la numeroase disfuncţionalităţi pentru că practic există o dublă subordonare a acestor servicii – faţă de prefect şi faţă de minister şi implicit decizii contradictorii.
În cele mai multe cazuri este vorba de servicii strict specializate, fiind evident că prefectul nu se poate implica în conducerea activităţilor specifice şi, dacă se menţine acest sistem, trebuie precizat exact în ce constă activitatea de conducere a prefectului şi pentru ce competenţe există o subordonare faţă de minister.
Justificarea sistemului actual rezidă în faptul că dincolo de apropierea de cei administraţi, apare nevoia de a realiza o contrapondere autorităţii aleşilor locali pentru a menţine autoritatea statului. Tendinţele europene, mai ales în Franţa, sunt de a scoate de sub autoritatea prefectului acele servicii care presupun o utilizare privată: educaţia, inspecţia muncii, încasările, cheltuielile publice şi controlul conturilor şi de a le transfera către colectivităţile locale.
Având în vedere amploarea descentralizării, deconcentrarea are ca menire crearea unui interlocutor etatic pentru autorităţile locale, destul de puternic pentru a lua decizii prin care să oblige diferite servicii să acţioneze sub responsabilitatea sa.
Totuşi, cel puţin în România, asistăm la o încercare de sporire a puterii administraţiei deconcentrate, mulţi prefecţi dorindu-şi să exercite asupra autorităţilor locale nu doar un control de legalitate, ci şi unul de oportunitate şi chiar să deţină puterea de a sancţiona direct autorităţile locale. Or, un astfel de sistem este imposibil de aplicat într-un sistem descentralizat, în care autorităţile locale sunt alese de colectivitate.
Deconcentrarea este destinată echilibrării pe de o parte a tendinţelor centralizatoare care vor să concentreze deciziile etatice la nivelul administraţiei centrale şi pe de altă parte celor de teritorializare a puterilor prin care se doreşte apropierea de nevoile reale ale unei ţări.
Aşadar, deconcentrarea reprezintă o formă diminuată a centralizării ce presupune deplasarea în teritoriu a unor competenţe etatice, menţinându-se relaţia de subordonare faţă de nivelul central. În cazul serviciilor descentralizate, nu există o subordonare faţă de nivelul central, ci doar forme de control.
